Rosja niechętna członkostwu w WTO?

Wirtualna unia celna

Próby utworzenia unii celnej (bezcłowy handel towarami między państwami i wspólna taryfa celna wobec państw trzecich) między Rosją, Białorusią i Kazachstanem podejmowane są od 1995 roku. Na zrealizowanie tej idei nie pozwalały dotychczas różnice interesów (np. rozbieżność w stawkach celnych). Problemy pojawiły się już przy tworzeniu strefy wolnego handlu (niższej formy integracyjnej). Bezcłowy handel między trzema państwami zawierał długą listę wykluczeń towarów wrażliwych. Ponadto państwa te wielokrotnie jednostronnie ograniczały swobodę przepływu towarów, wykorzystując handel jako instrument polityki zagranicznej (np. ostatnia "wojna mleczna" między Rosją a Białorusią). Jednak 9 czerwca br. premier FR Władimir Putin poinformował o przyjęciu przez trzy państwa projektu wspólnej taryfy celnej, która ma obowiązywać od 1 stycznia 2010 roku. Projekt ten, według doniesień rosyjskich mediów, oparty jest na taryfie obowiązującej w Rosji (co oznaczać będzie np. konieczność podniesienia przez Kazachstan wielu ceł). Jednak jak dotychczas Kazachstan i Białoruś nie zajęły oficjalnego stanowiska w tej sprawie. Integrującym się państwom pozostały ponadto do uzgodnienia m.in. zasady subsydiowania gospodarki czy mechanizm podziału dochodów z ceł. Jako że osiągnięcie porozumień wymagać będzie wielu kompromisów i czasu, wydaje się mało prawdopodobne, by wewnętrzne granice celne między tymi państwami zniknęły do 1 lipca 2011 roku, jak deklaruje Moskwa.
Rosyjska koncepcja utworzenia unii celnej i wstąpienia w jej ramach do WTO może przekreślić dotychczasowe uzgodnienia akcesyjne. Tymczasem mało zrozumiałe jest z powodów ekonomicznych przedkładanie unii celnej nad WTO. Udział handlu Rosji z państwami WTO wynosi ponad 80% jej obrotów handlowych, podczas gdy wymiana z Kazachstanem i Białorusią – niespełna 10%.

Rosyjska droga do WTO

Rosja stara się o członkostwo w WTO od 1993 roku. Jednak negocjacje akcesyjne nabrały tempa dopiero w czasie prezydentury Władimira Putina, dla którego członkostwo oznaczało podniesienie prestiżu Rosji. Przyspieszony został proces dostosowywania rosyjskiego prawa do wymogów WTO, udało się również zakończyć negocjacje dwustronne. Od kilku już lat trwają prace nad raportem końcowym dotyczącym zasad przystąpienia Rosji do WTO, zgodnie z informacjami stron dokument ten jest niemal gotowy (patrz Aneks). Do uzgodnienia pozostały m.in. kwestie stosowania przez Rosję ceł eksportowych (przede wszystkim na drewno i złom), taryf kolejowych, poziomu wsparcia państwowego dla rynku, podziału kwot importowych na mięsa czy kontroli fitosanitarnej. W ostatnich kilku latach obserwowane było usztywnienie rosyjskiego stanowiska negocjacyjnego i ograniczanie dostępu do rynku FR (podnoszenie ceł) wbrew przyjętym zobowiązaniom (np. wprowadzenie ceł eksportowych na drewno).

Na finiszu negocjacji bezprecedensowa rosyjska deklaracja wejścia do WTO w ramach unii celnej oznaczać będzie wydłużenie procesu akcesyjnego. Rozstrzygnięcia wymaga wiele niejasności. WTO musi zdecydować, np. jak traktować będzie osiągnięte już porozumienia w negocjacjach dwustronnych. Nie wiadomo również, kiedy wznowione zostaną negocjacje. W WTO pojawiły się głosy, że powinno to nastąpić dopiero po stworzeniu unii celnej. Państwa unii celnej muszą natomiast zdecydować, w jaki sposób będą prowadzić negocjacje z WTO w kwestiach, które nie obejmuje unia, jak np. handel usługami.

Równolegle z procesem akcesyjnym trwa wewnętrzna debata rosyjska na temat sensowności członkostwa Rosji w WTO. Przestarzały przemysł rosyjski – zwłaszcza branża maszynowa, samochodowa, lotnicza – a także rolnictwo obawiają się, że nie będą zdolne do efektywnej konkurencji z zagranicą. W konsekwencji zainteresowane są utrzymaniem izolacji rosyjskiego rynku i wsparcia państwowego, tj. subsydiów państwowych i protekcjonistycznej polityki celnej. Przy czym korzystając z pomocy państwa, tracą bodźce do poprawy swojej efektywności i pogłębiają dystans do zagranicznych konkurentów. Przedstawiciele tych branż zorganizowali silny lobbing przeciw akcesji do WTO. Za członkostwem w WTO opowiadają się natomiast eksporterzy, np. z sektora metalurgii (który skutecznie mógłby walczyć z cłami antydumpingowymi utrudniającymi jego ekspansję), czy drobny biznes, który mógłby korzystać z tańszego importu i uzyskałby dostęp do zagranicznych rynków. Beneficjentami akcesji w dłuższej perspektywie byłoby zapewne społeczeństwo, które obecnie zmuszone jest do finansowania polityki protekcjonistycznej rządu.

Co Rosja zamierza uzyskać zmieniając strategię negocjacyjną?

Najprawdopodobniej rosyjska koncepcja wejścia do WTO w ramach unii celnej ma na celu opóźnienie przystąpienia FR do tej organizacji. Już kilka lat temu rosyjskie władze przestały traktować akcesję do WTO prestiżowo, coraz bardziej koncentrując się na wykorzystywaniu handlu międzynarodowego jako instrumentu polityki zagranicznej (np. wobec wybranych członków Unii Europejskiej – państw bałtyckich, Gruzji, Polski) i narzędzia ochrony ekonomicznej poszczególnych sektorów przemysłu (np. cła eksportowe na drewno, co miało służyć rozwojowi przetwórstwa drewna w Rosji). Brak prawnie wiążących zobowiązań wynikających z członkostwa w WTO (tym samym mechanizmów ich egzekwowania) dały swobodę rosyjskim władzom w stosowaniu metod protekcjonistycznych w czasie trwającego kryzysu gospodarczego (np. ochrony za pomocą ceł przemysłu samochodowego).
Można wnioskować, że rosyjskie władze – świadome trudności utworzenia unii celnej – mogą traktować nową koncepcję jako sposób na odłożenie rosyjskiej akcesji do WTO przynajmniej na okres kryzysu gospodarczego. Niewykluczone również, że za kilkanaście miesięcy Kreml powróci do dwustronnych negocjacji z tą organizacją (formalnie z nich się nie wycofał). Realizowanie przez Rosję scenariusza członkostwa w WTO w ramach unii celnej oznaczałoby wygraną rosyjskich lobbystów przeciwnych członkostwu Rosji w WTO i modernizacji gospodarki rosyjskiej.

Inną interpretacją deklaracji FR dotyczącej unii celnej może być próba rosyjskiego szantażu wobec członków WTO. Rosja jest świadoma ogromnego zainteresowania tych państw rosyjskim członkostwem. Perspektywa odłożenia akcesji o kolejne lata mogłaby wymusić na WTO akceptację rosyjskich warunków i przyjęcie Rosji jak najszybciej (do wystąpienia premiera Putina z 9 czerwca br. przedstawiciele rosyjskiego rządu deklarowali wsparcie dla ambitnego planu przystąpienia Rosji do WTO do końca tego roku).

Aneks

Rosja ubiega się o włączenie w struktury regulujące zasady handlu międzynarodowego od 1993 roku, kiedy zasady te były określone przez GATT (General Agreement on Trade and Tariffs), a od utworzenia w 1995 roku Światowej Organizacji Handlu (WTO) zabiega o członkostwo w tej organizacji. Decyzja o rozpoczęciu prac nad protokołem akcesyjnym Rosji, który będzie podstawą jej członkostwa, podjęta została na posiedzeniu tzw. grupy roboczej (złożonej sponad 60 członków WTO) w styczniu 2002 roku.
Rosja w ramach dostosowywania swojego prawa do WTO przyjęła m.in. nowy kodeks celny, nowelizację prawa bankowego i ubezpieczeniowego, ustawę o specjalnej ochronie, kompensacjach i antydumpingowych procedurach dot. importu towarów, prawo o ochronie własności intelektualnej.
Do listopada 2006 roku Rosja zdołała podpisać protokoły bilateralne dotyczące wynegocjowanych warunków jej członkostwa ze wszystkimi najważniejszymi partnerami handlowymi (w 2004 r. z UE, w 2006 r. z USA). Problemem pozostaje natomiast uzyskanie akceptacji Gruzji. Tbilisi cofnęło swój podpis pod protokołem dwustronnym z Rosją i zagroziło, że nie wyrazi zgody na rosyjskie członkostwo w WTO, jeśli Rosja nie zrezygnuje z dyskryminacyjnej polityki handlowej wobec Gruzji.
Wybrane zasady rosyjskiego członkostwa zagwarantowane w ramach rozmów dwustronnych:
– żadna rosyjska stawka celna nie zostanie obniżona z chwilą wstąpienia FR do WTO; FR wynegocjowała okresy przejściowe trwające od roku do 7 lat;
– FR zachowa wiele instrumentów wsparcia dla rodzimej produkcji i walki z nieuczciwą konkurencją; ich użycie jest jednak ograniczone regułami WTO;
– Rosja zachowa możliwości regulowania cen na niektóre towary i usługi, w tym na gaz ziemny;
– FR zachowała możliwość zastosowania ograniczeń w przypadku, gdy inwestycje zagraniczne w sektorze bankowym i ubezpieczeniowym przekroczą poziom 50% ich ogólnej sumy (ograniczenie to nie dotyczy jednak m.in. inwestycji dokonanych przed 1 stycznia 2007 r., a także firm prywatyzowanych po akcesji Rosji do WTO);
– zgoda Moskwy na otwieranie w Rosji filii firm ubezpieczeniowych, jednak dopiero po dziewięciu latach od przystąpienia Rosji do WTO; przystąpienie do WTO znosi automatycznie znaczną część ograniczeń dla inwestorów zagranicznych na operacje na rosyjskim rynku finansowym i zrównuje na tym rynku prawa rezydentów i nierezydentów;
– Rosja zgodziła się na otwarcie w ciągu 7 lat rynku samochodów osobowych (redukcja ceł importowych z 25%, ostatnio podniesionych do 30%, na 15%) i częściowe otwarcie rynku lotnictwa cywilnego.