16+1: Europa Środkowo-Wschodnia powinna stawiać Chinom warunki

DISCLAIMER: Stwierdzenia i opinie zawarte w tym artykule odzwierciedlają poglądy autora i nie przedstawiają stanowiska redakcji EURACTIV.pl

Flaga Chin, źródło: Flickr

Flaga Chin, źródło: Flickr [Max Braun]

Skuszone deklarowanym geopolitycznym zainteresowaniem Pekinu w regionie i możliwością użycia Chin jako karty przetargowej wobec Brukseli, kraje Europy Środkowej i Wschodniej nie zorientowały się, że mogłyby również stawiać warunki Pekinowi. Jeśli kraje Europy Środkowo-Wschodniej będą w stanie przezwyciężyć wewnętrzne podziały i pierwotną bierność w ramach współpracy 16+1 zdominowanej przez chińskie inicjatywy, ich zestaw narzędzi polityki zagranicznej może umożliwić im osiągnięcie lepszych stosunków z Chinami. W efekcie Pekinowi będzie trudniej je wykorzystywać, kosztem spójnej polityki zagranicznej UE – pisze Daniel Hegedüs z German Marshall Fund of the United States.

 

Tak zwana „współpraca 16+1” między Chinami a 16 krajami Europy Środkowej i Wschodniej – niektóre z nich są członkami UE, inne tylko kandydatami do członkostwa – rozpoczęła się w 2012 r. W ciągu ostatnich sześciu lat 16+1 rozwinęło się w europejski przyczółek wielkiego projektu strategicznego Chin – Nowego Jedwabnego Szlaku (zwiększającego łączność poprzez inwestycje w infrastrukturę transportową zarówno w szerszym regionie euroazjatyckim, jak i pomiędzy chińskimi i europejskimi przestrzeniami geoekonomicznymi).

Nic dziwnego, że od samego początku inicjatywa wzbudza poważne obawy i w lipcu 2018 r., po siódmym szczycie szefów państw i rządów, tym razem w bułgarskiej Sofii, współpraca 16+1 wciąż budzi wątpliwości w kilku stolicach Europy Zachodniej.

Zainicjowanie współpracy 16+1 w 2012 r. wywołało pewne nieuchronne podejrzenia w Unii Europejskiej, ponieważ ustanowiło Chiny jako geopolitycznego gracza w regionie częściowo należącym do UE lub na terenach uznanych za najbliższe sąsiedztwo, w których wpływ UE jest w zasadzie niekwestionowany w związku z potencjalnym rozszerzeniem. Jednak zaangażowane w inicjatywę państwa Europy Środkowo-Wschodniej, które są zarazem członkami UE, zawsze argumentowały, że 16+1 należy postrzegać jako część globalnego otwarcia ich gospodarek, co czyni je mniej zależnymi od skutków kryzysu, który osłabił rynki europejskie w pierwszych latach po 2008 roku. Ponadto zwolennicy chińskiego zaangażowania w regionie zawsze podkreślali, że udział handlu z Chinami i poziom chińskich bezpośrednich inwestycji zagranicznych (BIZ) jest znacznie wyższy w większości zachodnich państw UE niż wśród tych z Europy Środkowo-Wschodniej. W tym kontekście politycy i dyplomaci z Europy Środkowej i Wschodniej często odrzucali zachodnie obawy argumentem, że kraje regionu mają zamiar skorzystać na współpracy gospodarczej z Chinami tak samo, jak kraje zachodnie. Zatem współpraca 16+1 może służyć przede wszystkim jako narzędzie polityczne do wspierania tego wysiłku.

Chiny i Grupa Wyszehradzka: Współpraca w ramach 16+1, czyli wiele hałasu o nic

Nowy Jedwabny Szlak ma na celu rozszerzenie chińskich wpływów gospodarczych i politycznych w Azji, Europie i Afryce. Format „16+1” to jego regionalny wymiar dla Europy Środkowo-Wschodniej. Póki co jednak poziom wymiany handlowej i wzajemnych inwestycji z krajami regionu pozostaje marginalny.

 

Formuła …

Należy jednak uczciwie powiedzieć, że do tej pory 16+1 nie spełniło oczekiwań ekonomicznych uczestniczących w inicjatywie krajów Europy Środkowo-Wschodniej, podczas gdy w niektórych przypadkach Pekin jednak wykorzystał swoją siłę nacisku na niektóre państwa członkowskie UE z regionu, by zasiać niezgodę w Unii.

Jeśli chodzi o wymiar gospodarczy, Chiny zawsze więcej obiecywały niż rzeczywiście dawały Europie Środkowej i Wschodniej. Wymiana handlowa między Chinami a krajami regionu wykazała znaczny wzrost procentowy w ostatnich latach, ale jej wielkość pozostała raczej ograniczona. W przypadku Polski, kraju utrzymującego najbardziej intensywne stosunki handlowe z tym azjatyckim mocarstwem spośród 16 krajów Europy Środkowej i Wschodniej, handel z Chinami stanowił zaledwie 1 procent całkowitego polskiego eksportu, za to prawie 12 procent importu w pierwszych trzech kwartałach 2017 roku.

Dane te jasno pokazują jaki jest największy problem w stosunkach handlowych z Chinami: wysoka nierównowaga w bilansie handlowym i deficyt w przypadku krajów Europy Środkowej i Wschodniej spowodowane częściowo ograniczeniami prawnymi, które utrudniają dostęp do chińskiego rynku, w tym dla firm z Europy Środkowo-Wschodniej. Dla większości krajów regionu Chiny zdecydowanie nie należą do dziesięciu najważniejszych dla nich partnerów w eksporcie, za to Pekin ma ugruntowaną pozycję w ich rankingach importowych. Pomimo tego stanu rzeczy, wzrost wymiany handlowej na linii Chiny – Europa Środkowo-Wschodnia nie pozwolił państwom regionu odseparować ich eksportu od chwilowego kryzysu rynku europejskiego, ale wzrost ich importu i rosnący deficyt handlowy niewątpliwie spowodowały wzmocnienie przewagi Pekinu we wzajemnych relacjach.

Niemniej jednak sytuacja jest jeszcze bardziej pesymistyczna w zakresie chińskich bezpośrednich inwestycji zagranicznych w Europie Środkowej i Wschodniej. Wysokość chińskich bezpośrednich inwestycji na Węgrzech, czyli w kraju, który przyciągnął największą liczbę chińskiego kapitału w regionie, wyniosła w 2016 r. zaledwie 254 mln euro. Tymczasem japońskie i południowokoreańskie inwestycje bezpośrednie w tym państwie wyniosły odpowiednio 838 i 1 447 mln euro. Chińskie bezpośrednie inwestycje w znacznie większej polskiej gospodarce wyniosły w 2016 r. tylko 123 miliony euro.

Japońskie i południowokoreańskie BIZ w regionie Europy Środkowo-Wschodniej przewyższają chińskie inwestycje kilkakrotnie, i to bez politycznych wyzwań związanych ze współpracą z Chinami.

Wizerunek wiodącej globalnej roli Pekinu i jego zainteresowania politycznego regionem wyraźnie przyćmiewa realia gospodarcze.

Biorąc pod uwagę powyższe fakty i liczby, można stwierdzić, że istnieje wiele możliwości poprawy stosunków gospodarczych między Chinami a Europą Środkowo-Wschodnią. Jednak chińska ekspansja gospodarcza, zwłaszcza napływ BIZ, ma znaczne ograniczenia w regionie Europy Środkowo-Wschodniej. Chińskie zakupy w Europie Zachodniej są przede wszystkim motywowane chęcią zakupu obiecujących technologii, które można wykorzystać w modernizacji chińskiej gospodarki. Oczywiście motywacja ta może być trudna do spełnienia w przypadku krajów Europy Środkowo-Wschodniej, których gospodarki nie są oparte na innowacjach i które w znacznej mierze zostały złapane w pułapkę średniego dochodu.

Ponadto ogólne przewagi komparatywne gospodarek Europy Środkowo-Wschodniej przyciągające najwięcej zagranicznych inwestycji i niskie koszty pracy przy stosunkowo wysoko wykwalifikowanej sile roboczej, nie są czynnikami tak istotnymi z perspektywy Chin, które mają gospodarkę o nieporównywalnie większym potencjale, wciąż niższe koszty pracy oraz zdyscyplinowaną siłę roboczą.

Te zmienne wyjaśniają rzadkość chińskich prośrodowiskowych inwestycji, w których przodują japońskie i południowokoreańskie firmy. Chiński model inwestycyjny Nowego Jedwabnego Szlaku ma na celu wykorzystanie chińskiej nadwyżki zdolności produkcyjnych, a nie ich redukcję. Chińskie firmy nie są skłonne do przenoszenia zdolności produkcyjnych do regionu Europy Środkowo-Wschodniej. W związku z tym ich zakupy koncentrują się głównie na aktywach przemysłowych, które już mają realne możliwości produkcyjne i dostęp do rynku.

Sofia: Szczyt Chiny i Europa Środkowo-Wschodnia

Umowy dotyczące m.in. transportu i infrastruktury oraz żywa dyskusja nad kierunkami dalszej współpracy – takie są efekty szczytu krajów środkowoeuropejskich oraz Chin, który odbył się 7 lipca w stolicy Bułgarii.
 
Spotkania w formacie „16+1” rozpoczęły się z inicjatywy chińskich władz, które chcą coraz …

W przeciwieństwie do zrozumiałych obaw dotyczących chińskiej obecności gospodarczej w Europie Środkowej i Wschodniej, kraje te (ale także inni członkowie UE, np. Grecja) wykazały w ostatnich latach znaczny brak zdolności politycznej. Oczywiście chińskie próby wpływu politycznego nie są tak destrukcyjne, jak ich rosyjskie odpowiedniki, ale zdecydowanie nie są też nieszkodliwe.

W przeciwieństwie do Moskwy, Pekin nie jest zainteresowany destabilizacją swoich europejskich partnerów i nie ingeruje w ich sprawy wewnętrzne, nie wspiera partii skrajnych i politycznych ekstremistów.

Jednak Chiny wywierają znaczący wpływ polityczny na kraje Europy Środkowo-Wschodniej oraz niektóre z pozostałych państw członkowskich UE i zdecydowanie wykorzystują je dla własnych interesów w polityce zagranicznej. Za przykład może tutaj służyć postawa Węgier, Grecji i Chorwacji w odniesieniu do Morza Południowochińskiego oraz przypadek Grecji i Węgier blokujących stanowisko UE w ONZ.

Arbitraż, a także Grecja i Węgry, które zablokowały oświadczenie UE w ONZ, będące krytyczne wobec stanu praw człowieka w Chinach. W ten sposób Pekin z pewnością podważa wspólną politykę zagraniczną i bezpieczeństwa UE.

Motywacją do wyżej wspomnianych destrukcyjnych zachowań niektórych środkowoeuropejskich państw członkowskich UE jest niewątpliwie mentalność ich klas politycznych. Politycy z tych państw często nie uważają, by ich kraje były częścią „zachodniego rdzenia”, do którego z perspektywy globalnej zdecydowanie należą, a także nie postrzegają europejskich i międzynarodowych instytucji ukształtowanych przez zachodni liberalny porządek jako swoich. W oczach kilku rządów krajów Europy Środkowo-Wschodniej Chiny są przydatnym partnerem do wzmacniania siły nacisku w UE i pozycji przetargowych w stosunku do Brukseli, na przykład podczas negocjacji nowych unijnych wieloletnich ram finansowych.

Mając na względzie wszystkie powyższe rozważania, współpracę 16+1 można uczciwie uznać za dzielącą, a nie spajającą platformę z perspektywy zarówno UE, jak i krajów Europy Środkowo-Wschodniej, które są w nią zaangażowane. Pekin skutecznie zastosował zasadę „dziel i rządź” w ramach 16+1, tworząc środowisko polityczno-ekonomiczne, w którym kraje Europy Środkowo-Wschodniej konkurują o łaskę Chin. Co ciekawe, kraje Europy Środkowo-Wschodniej czując się docenione przez geopolityczne zainteresowanie Chin regionem i skuszone możliwością wykorzystania Chin jako siły nacisku na Brukselę sprawiły, że kraje Europy Środkowo-Wschodniej nie zrozumiały, że mają możliwości wykorzystywania kart przetargowych również w relacjach z Chinami.

Grupie Wyszehradzkiej brakuje rąk do pracy

Niedobór pracowników w niektórych branżach i specjalizacjach wymusza na rządach państw Grupy Wyszehradzkiej, zwykle nieprzychylnie nastawionych do migrantów, złagodzenie restrykcyjnych procedur administracyjnych związanych z zatrudnianiem cudzoziemców. Równolegle próbuje się przyciągnąć tych, którzy wyjechali na studia lub w poszukiwaniu pracy do …

Jeśli kraje Europy Środkowo-Wschodniej będą w stanie przezwyciężyć wewnętrzne podziały i ich wrodzoną pasywność w ramach inicjatywy 16+1 zdominowanej przez chińskie inicjatywy, ich zestaw narzędzi w polityce zagranicznej może umożliwić im lepsze porozumienie z Chinami i ograniczyć działania Pekinu wykorzystujące je kosztem unijnej polityki zagranicznej.

Kraje zaangażowane w format V4 lub V4+, lub w idealnym przypadku wszystkie 16 krajów Europy Środkowo-Wschodniej, powinny koordynować swoje stanowiska w stosunku do nierównowagi handlowej, dostępu do rynku lub chińskiego słabego zaangażowania w zakresie bezpośrednich inwestycji zagranicznych. Powinny rozmawiać z Pekinem wspólnym głosem, mając w taki sposób znacznie większą siłę niż pojedynczo.

Co więcej, formaty współpracy, takie jak V4+Japonia umożliwiłyby dostęp do rynku japońskiego, to samo w przypadku Korei Południowej. Mogłyby też ustanowić nowe ramy polityczne, a być może także instytucjonalne na rzecz wzmocnienia współpracy polityczno-gospodarczej. Takie posunięcie mogłoby przyczynić się do relatywizacji narracji o chińskiej wyjątkowości w regionie Europy Środkowej i Wschodniej oraz powtórnej współpracy na linii Chiny-Europa Środkowo-Wschodnia w nowym, bardziej konkurencyjnym środowisku, w którym istnieje bardziej znaczące zaangażowanie ekonomiczne Chin. Wreszcie, mogłoby to pogłębić integrację firm z Europy Środkowo-Wschodniej z globalnymi łańcuchami wartości konglomeratów japońskich i południowokoreańskich, a także ukształtować bliższe stosunki z podmiotami polityczno-gospodarczymi, które – w przeciwieństwie do Chin – obiecują mniej, ale osiągają lepsze wyniki.