UE: Czemu sprzeciwia się Polska? Wyjaśniamy na czym polega mechanizm dotyczący praworządności

Premierzy Polski i Węgier Mateusz Morawiecki i Viktor Orbán, fot. Krystian Maj, KPRM [CC BY-NC-ND 2.0]

Premierzy Polski i Węgier Mateusz Morawiecki i Viktor Orbán, fot. Krystian Maj, KPRM [CC BY-NC-ND 2.0]

Polska i Węgry zablokowały unijny budżet ze względu na powiązanie unijnych funduszy z przestrzeganiem praworządności przez państwa członkowskie. Na czym polega mechanizm? Czy zamrożone środki przepadną, jeśli naruszenia nie zostaną usunięte?

 

Prace nad mechanizmem uzależnienia wypłaty unijnych środków od praworządności rozpoczęły się w 2018 r. Wtedy to Komisja Europejska pod wodzą Jean-Claude’a Junckera po raz pierwszy umieściła w projekcie wieloletnich ram finansowych na lata 2021–2027 mechanizm warunkowości politycznej, przewidujący możliwość zamrożenia funduszy europejskich dla państw naruszających praworządność.

KE argumentowała, że naruszenia praworządności w państwach członkowskich, a szczególnie zasady niezależności sądów, mogą mieć negatywne skutki na odpowiednie wydatkowanie funduszy UE.

W razie stwierdzenia naruszeń 0 jak przekonywali przedstawiciele KE – powinno się wstrzymać wypłaty z unijnego budżetu. Celem było zwiększenie kontroli Komisji nad właściwym wykonaniem unijnego budżetu.

Szczyt Rady Europejskiej: Czwartek bez rozstrzygnięcia ws. budżetu

„Będziemy kontynuować dyskusje”, zapowiedział szef RE Charles Michel.

Jedna z przyczyn: nieskuteczność art. 7 TUE

Dotychczas ostatecznym narzędziem nacisku na państwa członkowskie, u których Komisja stwierdziła naruszenie praworządności była procedura oparta na art. 7 Traktatu o Unii Europejskiej.

Według tego przepisu Rada Europejska, na wniosek jednej trzeciej państw członkowskich lub KE i po uzyskaniu zgody PE, może jednomyślnie stwierdzić, po wysłuchaniu państwa członkowskiego, poważne i stałe naruszenie w tym kraju takich wartości, jak poszanowanie godności człowieka, wolności, demokracji, równości, państwa prawa i praw człowieka, w tym praw mniejszości. Następnie Rada większością kwalifikowaną może zdecydować o zawieszeniu dla danego kraju niektórych praw traktatowych, łącznie z prawem do głosowania rządu tego kraju w Radzie.

Do tej pory procedura zwana unijną „opcją atomową” została zastosowana dwukrotnie: po raz pierwszy w historii Komisja Europejska Jeana-Claude’a Junckera wszczęła ją wobec Polski 20 grudnia 2017 r., a następnie Parlament Europejski przegłosował jej uruchomienie wobec Węgier 12 września 2018 r.

Proces utknął jednak w martwym punkcie i jego doprowadzenie do końca nie jest raczej możliwe, głównie z powodu konieczności osiągnięcia jednomyślności w Radzie Europejskiej. Zakłada ona konieczność zagłosowania za stwierdzeniem trwałego naruszenia praworządności przez wszystkie państwa UE oprócz danego kraju, co nie uda się, jeżeli Polska i Węgry solidarnie zagłosują przeciwko. Dlatego procedura na mocy art. 7 zawiodła oczekiwania KE, jeśli chodzi o jej skuteczność.

Wobec niskiej efektywności art. 7 TUE Unia Europejska zaczęła poszukiwać innych narzędzi, które byłyby możliwe do zastosowania w wypadku orzeczenia o naruszeniu praworządności i trudniejsze do zablokowania dla danego państwa, a zarazem na tyle dotkliwe, by rzeczywiście skłoniły kraj do ich usunięcia. Odpowiednim pomysłem wydawało się powiązanie budżetu z przestrzeganiem praworządności.

72 proc. Polaków i Węgrów jest za powiązaniem unijnych funduszy z przestrzeganiem praworządności

Z badania przeprowadzonego na zlecenie Parlamentu Europejskiego wynika, że we wszystkich państwach członkowskich zdecydowana większość obywateli chce, aby wypłata unijnych funduszy była warunkowana przestrzeganiem praworządności i zasad demokracji.

 

Badanie pokazało, że w całej Unii Europejskiej aż 77 proc. ankietowanych zgadza się …

Pierwotny projekt i wersja zaproponowana przez niemiecką prezydencję

Opublikowany w maju 2018 r. przez Komisję projekt rozporządzenia w sprawie mechanizmu, zakładał dużą rolę KE w całym procesie. Według niego jeśli Komisja odnotuje naruszenia praworządności – prowadzących do zagrożenia dla interesów finansowych UE – w którymś z państw członkowskich, może zaproponować Radzie UE podjęcie kroków włącznie z zamrożeniem wypłat z budżetu. Proponowane przez KE środki miały być zatwierdzone, jeśli Rada nie odrzuci ich większością kwalifikowaną (tzw. odwrócona większość kwalifikowana) w ciągu miesiąca.

Mechanizm w takiej wersji byłby bardzo skuteczny, ponieważ wiązał się on z niskim prawdopodobieństwem zablokowania procedury. To stwarzało jednak obawy, że niektóre państwa, takie jak Polska, Węgry czy Rumunia, nie zaakceptują tak przygotowanego projektu rozporządzenia. Dlatego gdy w lipcu tego roku rotacyjne przywództwo w Radzie UE objęły Niemcy, przedstawiły własną propozycję mechanizmu. Główna zmiana nastąpiła na etapie głosowania w Radzie UE, gdzie odwrócona większość kwalifikowana została zastąpiona zwykłą. Innymi słowy, większość kwalifikowana państw członkowskich potrzebna byłaby do uruchomienia procedury, a nie do zablokowania jej uruchomienia.

Taka forma zmniejszałaby efektywność mechanizmu, gdyż do zamrożenia środków potrzebna byłaby zgoda ponad połowy państw członkowskich, ale Niemcy mieli nadzieję, że zaproponowana przez nich wersja mechanizmu będzie łatwiejsza do zaakceptowania dla państw, opierających się powiązaniu funduszy z praworządnością, a co za tym idzie, przyspieszy przyjęcie budżetu i Funduszu Odbudowy.

Ustalenia szczytu Rady Europejskiej z lipca nie przyniosły przełomu ws. mechanizmu warunkowości. Przywódcy ustalili tylko, że wypłata środków z unijnego budżetu będzie zależała od praworządności. Państwa opowiadające się za takim powiązaniem liczyły, że przepisy te zostaną w dalszej kolejności dopracowane przez Radę UE i PE.

Parlament Europejski początkowo nie zgadzał się na proponowaną przez Berlin korektę w sposobie głosowania. Postulatem negocjacyjnym PE w negocjacjach z Radą UE, reprezentowaną przez niemiecką prezydencję było przywrócenie odwróconej kwalifikowanej większości podczas głosowania w Radzie, podkreślił w lipcowej rozmowie z EURACTIV.pl Jan Olbrycht, członek parlamentarnego zespołu negocjacyjnego ds. wieloletnich ram finansowych 2021-2027, europoseł Koalicji Obywatelskiej. Ostatecznie w toku rozmów Parlament odpuścił jednak ten postulat w zamian za inne ustępstwa ze strony Rady.

UE: Większość kwalifikowana poparła rozporządzenie ws. praworządności. Przeciwko tylko Polska i Węgry

Weto ze strony Warszawy i Budapesztu uniemożliwiło osiągnięcie jednomyślności w sprawie budżetu na lata 2021-2027 i Funduszu Odbudowy.

Na czym będzie polegać mechanizm warunkowości?

Porozumienie w kwestii mechanizmu powiązania unijnego budżetu z praworządnością zostało oficjalnie osiągnięte przez Radę Unii Europejskiej, reprezentowaną przez niemiecką prezydencję i Parlament Europejski 6 listopada. Następnie dzięki osiągnięciu kwalifikowanej większości głosów wśród unijnych ambasadorów (poparcie 25 państw) UE przyjęła rozporządzenie w sprawie ustanowienia mechanizmu. Wejdzie on w życie z dniem 1 stycznia 2021 r. i dotyczyć będzie wypłaty środków zarówno z budżetu, jak i Funduszu Odbudowy.

Rozporządzenie przewiduje, że procedurę, prowadzącą do zamrożenia środków dla danego kraju rozpoczyna Komisja Europejska. Po stwierdzeniu poważnych i trwałych naruszeń w takich obszarach jak praworządność, demokracja czy podstawowe prawa i wolności w sposób, które zagrażają właściwemu wydatkowaniu unijnych środków, Komisja kieruje do wszystkich stolic zawiadomienie o takim stwierdzeniu i oczekuje wyjaśnień.

A państwo objęte procedurą ma mieć określony czas na udzielenie odpowiedzi. W tym czasie KE monitoruje czy usunięto naruszenie. Jeśli odpowiedź nie pojawi się lub okaże się niesatysfakcjonująca, a naruszenie pozostanie, Komisja proponuje formę sankcji.

Wachlarz dostępnych form sankcji, jakimi może posłużyć się KE, jest bardzo szeroki. Może on objąć wszelkie decyzje związane z finansowaniem poszczególnych projektów, całych programów operacyjnych czy zaciąganiem nowych zobowiązań.

Odesłanie niesatysfakcjonujących odpowiedzi przez dany rząd skutkuje odesłaniem przez KE sprawy do Rady, gdzie odbywa się głosowanie nad wprowadzeniem zaproponowanych przez KE sankcji. Może ona albo uchwalić je kwalifikowaną większością głosów w kształcie ustalonym przez Komisję, albo kwalifikowaną większością zmienić je i przedstawić własną inicjatywę. Sankcje muszą być proporcjonalne do uchybień, którego dopuściło się państwo członkowskie.

George Soros: Europa musi postawić się Polsce i Węgrom ws. budżetu

Filantrop wyjaśnia również, w jaki sposób pozostałe 25 państw UE może w razie konieczności ominąć polsko-węgierskie weto.

Czy zamrożone środki mogą przepaść?

Każdego roku sytuacja w państwie członkowskim jest poddawana ocenie pod kątem naruszeń, będących podstawą do wprowadzenia sankcji. Jeśli rząd usunie naruszenia, zamrożone wcześniej środki zostają wypłacone i procedura jest zamykana.

Czas na refleksję ze strony państwa członkowskiego jest jednak ograniczony. Zamrożone środki nie są bowiem utrzymywane w takiej formie w nieskończoność. Obowiązuje tutaj tzw. zasada n+2. Jeśli władze kraju chcą odzyskać zamrożone środki, to mają czas na rozwiązanie problemu do końca roku, w którym sankcje zostały nałożone. Jeżeli tego nie zrobią, pieniądze ostatecznie przepadają i nie można już ubiegać się o ich wypłatę.

Unijne instytucje utrzymują, że ich celem nie jest karanie obywateli, ostatecznie to oni stracą na krytykowanych przez Brukselę decyzjach swoich polityków, a skłonienie rządów państw członkowskich, by nie naruszały interesów całej UE w zakresie dysponowania budżetem.

Wprowadzono więc kroki na rzecz ochrony beneficjentów końcowych unijnych funduszy. Państwo objęte procedurą nie będzie mogło po prostu zaprzestać wypłacania zobowiązań wobec krajowych podmiotów, wynikających z programów wydatkowania budżetu unijnego. Różnica polega na tym, że od tej pory rząd będzie musiał pokrywać te zobowiązania z budżetu państwa. Podmioty (np. samorządy, przedsiębiorcy) zakwalifikowane do unijnego dofinansowania, będą miały pełne prawo domagać się od rządu wypłacenia tego, co w normalnych okolicznościach otrzymałyby za jego pośrednictwem z UE.

Możliwa jest sytuacja, w której rząd danego państwa odmówi wypłaty środków z krajowego budżetu, a jako winną braku unijnego finansowania wskaże samą UE, która bezprawnie pozbawiła kraj dostępu do określonych funduszy. Niewywiązanie się z tych zobowiązań oznaczać będzie kolejne naruszenie prawa UE. KE ma także wspierać beneficjentów funduszy pod kątem prawnym w ubieganiu się o przyznanie przez państwo należnych im środków.

PE: Nie będzie dalszych ustępstw z naszej strony ws. budżetu i praworządności

Kierownictwo PE zaapelowało również o szybkie przyjęcie pakietu, składającego się z wieloletniego budżetu, Funduszu Odbudowy i mechanizmu warunkowości.

Drugie narzędzie: roczne raporty na temat praworządności

Oprócz mechanizmu warunkowości Unia Europejska od tego roku dysponuje jeszcze jednym nowym narzędziem monitorowania praworządności. To publikowany corocznie przez Komisję Europejską raport dotyczący przestrzegania praworządności przez państwa członkowskie. Wprowadzenie inicjatywy zapowiedziała przewodnicząca Komisji Europejskiej Ursula von der Leyen już w swoim exposé w Parlamencie Europejskim w lipcu 2019 r.

Nie jest to narzędzie stanowczego dyscyplinowania europejskich rządów. Ocena w raporcie jest sygnałem, że na danym polu kraj nie spełnia standardów UE i jego rząd musi w związku z tym poczynić pewne kroki, aby doprowadzić do poprawy sytuacji.

Roczne sprawozdanie obejmuje cztery obszary: krajowe systemy wymiaru sprawiedliwości, ramy antykorupcyjne, pluralizm i wolność mediów oraz inne kwestie instytucjonalne związane z mechanizmami kontroli i równowagi. Użycie dokładnie tych samych kryteriów we wszystkich państwach członkowskich ma odeprzeć zarzuty, jakoby Komisja stosowała wobec krajów podwójne standardy i oceniała sytuację arbitralnie.

Raport ma rolę prewencyjną. Komisja wychodzi z założenia, że naruszenia praworządności w takich krajach jak Polska czy Węgry są już tak głębokie, że samo sprawozdanie nic w tej kwestii nie zmieni. Jednak taka forma „wczesnego alarmu” może pomóc państwom, w których naruszenia mają łagodniejszy charakter, odpowiednio wcześnie zareagować na powstałe problemy. Dokument ma stanowić podstawę do dalszych dyskusji.

Publikacja pierwszego unijnego raportu o praworządności miała pobudzić we wszystkich państwach członkowskich debatę publiczną dotyczącą praworządności i jej poszczególnych aspektów. W niektórych państwach Europy Zachodniej obrady na temat wniosków przedstawionych w raporcie odbyły się nawet w parlamentach.

Morawiecki: Weto Polski ratunkiem dla suwerenności kraju i dla UE 

Premier Mateusz Morawiecki oświadczył wczoraj w Sejmie, że polskie weto wobec łączenia wypłat z unijnego budżetu z przestrzeganiem zasad praworządności jest “grą o suwerenność, o samostanowienie, o autonomiczność”, a także ratunkiem dla UE. Natomiast sam mechanizm praworządności nazwał “pałką propagandową”.

Dlaczego wspomniane narzędzia stanowią przełom ws. ochrony praworządności w UE?

Rozporządzenie w sprawie uzależnienia wypłaty unijnych funduszy od praworządności, jak również raport na jej temat rozwiązuje fundamentalną lukę w prawie UE, po raz pierwszy dokładnie definiując pojęcie rządów prawa. Definicja dotychczas była niejasna i opierała się na wyrokach Trybunału Sprawiedliwości UE i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, a także aktach prawnych instytucji UE i innych aktach prawa międzynarodowego. To niedoprecyzowanie stwarzało trudności w określeniu sytuacji, w których według UE praworządność jest naruszana.

Rozporządzenie i kryteria raportu zawierają katalog możliwych naruszeń praworządności, co pozwala na uzasadnienie konkretnych zarzutów w stosunku do danego państwa członkowskiego, ułatwiając identyfikację określonych problemów.

Nie oznacza to jednak, że mechanizm wprowadzony na mocy przyjętego w poniedziałek rozporządzenia jest całkowicie wolny od niedopowiedzeń. Podstawą do wszczęcia procedury zmierzającej do zamrożenia unijnych środków dla danego państwa są naruszenia praworządności lub demokracji, które stwarzają duże zagrożenie dla właściwego zarządzania budżetem UE i dysponowania przez państwa członkowskie otrzymanymi środkami.

Niejasność ta miała zwiększać szanse osiągnięcia konsensusu, co do przyjęcia rozporządzenia. Państwo objęte procedurą, może zaskarżyć decyzję o jej rozpoczęciu do TSUE i dopiero Trybunał ostatecznie doprecyzuje to niejasne określenie.