Czym są i w jaki sposób powstają unijne dyrektywy?

Krzysztof Bosak, fot. Twitter Krzysztofa Bosaka, Opracowanie: EURACTIV.pl

Krzysztof Bosak, fot. Twitter Krzysztofa Bosaka, Opracowanie: EURACTIV.pl

Dyrektywy wydawane przez Komisję Europejską wzbudziły w ostatnim czasie kontrowersje za sprawą kandydata na prezydenta Krzysztofa Bosaka. Czym są te akty prawne i w jaki sposób powstają?

 

Czy jest dyrektywa?

Dyrektywa to jeden z rodzajów aktów prawnych, które uchwalane są na forum Unii Europejskiej. W jakim celu? Chodzi o to, aby państwa członkowskie mogły osiągnąć cele założone w unijnych traktatach. Dyrektywa jest aktem prawnym o szczególnej wadze, ponieważ wyznacza cel, jaki muszą osiągnąć wszystkie państwa, chyba że akurat w danym obszarze wynegocjowały sobie w procesie akcesyjnym wyjątek (tzw. klauzulę opt-out). Jednak uchwalenie dyrektywy jest procesem długim i skomplikowanym, ponieważ musi zostać osiągnięty kompromis na wielu poziomach. I to nie tylko pomiędzy działającymi na zasadzie tzw. trialogu instytucjami unijnymi (Komisją Europejską, Parlamentem Europejskim i Radą), ale także – na forum samej Rady – pomiędzy państwami członkowskimi.

Inicjatywę ustawodawczą w większości przypadków ma w UE Komisja Europejska, czasem działając na wniosek Rady Europejskiej, a więc ciała, w którym zasiadają przywódcy państw członkowskich. To rzeczywiście ciało nie pochodzące z wolnego wyboru, ale zasiadają w nim przedstawiciele wszystkich państw członkowskich, delegowani przez demokratycznie wybrane rządy krajowe. Każdy członek KE jest także akceptowany przez Parlament Europejski, którego członków wybierają w wyborach powszechnych obywatele państw członkowskich.

Na każdy z unijnych traktatów unijne kraje zgadzały się dobrowolnie. Zatwierdzały je demokratycznie wybrane parlamenty, lub – jak na przykład w Irlandii – całe społeczeństwo w referendum.

W jaki sposób powstają dyrektywy?

To, co przedstawia Komisja Europejska, to jedynie projekt nowych przepisów. Ich właściwe i ostateczne brzmienie wypracowują dopiero Parlament Europejski oraz Rada Unii Europejskiej. To ostatnie ciało bezpośrednio reprezentuje państwa członkowskie, bowiem zasiadają w nim ministrowie właściwi do zakresu rozpatrywanego projektu unijnych przepisów.

Prace nad dyrektywami trwają nierzadko latami. Parlament Europejski i Rada Unii Europejskiej mogą wprowadzać do projektów poprawki. Oba ciała zatwierdzają akty prawne w formie głosowania. W przypadku Rady chodzi zawsze o tzw. większość kwalifikowaną. I to podwójną – dana dyrektywa (jeśli jest głosowana na wniosek KE lub Wysokiego Przedstawiciela UE ds. polityki międzynarodowej i bezpieczeństwa) musi bowiem zostać poparta przez 55 proc. państw członkowskich, które muszą dodatkowo reprezentować 65 proc. ludności UE. W pozostałych przypadkach to nawet 72 proc. państw członkowskich, reprezentujących przynajmniej 65 proc. ludności.

Dzięki temu rozwiązaniu (zostało wprowadzone w 2014 r.) wzrosło znaczenie państw członkowskich z mniejszą liczbą mieszkańców. Od tego czasu praca nad dyrektywą to również praca nad zbudowaniem odpowiednio dużej koalicji, która będzie skłonna ją poprzeć. Nawet jednak, gdy koalicja powstanie, istnieje możliwość jej zablokowania. Koalicja blokująca musi składać się z czterech państw, w których mieszka 35 proc. obywateli UE. Jeśli dojdzie to takiej sytuacji, dyrektywa nie wejdzie w życie, dopóki państwa nie wypracują kompromisu lub jeżeli uda się przełamać mniejszość blokującą.

Co dzieje się po uchwaleniu dyrektywy?

Na wdrożenie dyrektywy państwa członkowskie mają zazwyczaj 2 lata. Jeżeli w wyznaczonym czasie państwo nie wdroży dyrektywy do swojego systemu prawnego, Komisja Europejska może próbować takie działanie „wymuszać”. Niemniej cel, jaki wyznacza dyrektywa, poszczególne państwa wdrażają w sposób określony za pośrednictwem swoich własnych aktów prawnych.

To zaś oznacza, że dyrektywy nie przepisuje się jeden do jednego do prawa krajowego, ale wdraża ją poprzez krajowe przepisy. Dyrektywa musi być też zgodna z podstawowymi aktami prawnymi obowiązującymi w danym państwie członkowskim. Dlatego nie jest możliwe, aby np. na terytorium Polski obowiązywała dyrektywa, która nie będzie zgodna z polską konstytucją.