Jak Fundusz Odbudowy może wesprzeć “wielką korupcję” w Polsce? [WYWIAD]

Unijny Fundusz Odbudowy a rozwój korupcji w Polsce

Unijny Fundusz Odbudowy a rozwój korupcji w Polsce [Photo via Unsplash]

“Wielka korupcja jest fenomenem polskim i mamy tego szereg przykładów”, podkreśla Piotr Buras, dyrektor warszawskiego biura Europejskiej Rady Spraw Zagranicznych.

 

Wywiad z Piotrem Burasem jest dostępny także w formie podcastu na platformach Spotify, SoundcloudApple Podcasts i Google Podcasts.

 

Kinga Wysocka, EURACTIV.pl: Pana raport*** porusza problem Funduszu Odbudowy, który ze względu na swój specyficzny charakter, m.in. nastawienie na szybką realizację, pozbawiony jest wielu mechanizmów kontrolnych. Może to doprowadzić do tego, że środki będą w najgorszym wypadku służyć tzw. wielkiej korupcji – systemowemu wykorzystywaniu władzy opartej na klienteliźmie oraz kierowaniu się kluczem politycznym a nie kontrolowanymi instytucjonalnie regułami. 

W tym kontekście, biorąc pod uwagę ostatnie medialne doniesienia dotyczące znajomych i członków rodzin polityków PiS zajmujących wysokie stanowiska w spółkach Skarbu Państwa, określiłby Pan polskie władze jako skorumpowane? 

Piotr Buras: Wydaje mi się, że pojęcie “wielkiej korupcji” odnosi się do Polski. Mowa tu o “wielkiej korupcji” w rozumieniu socjologicznym. Ona dotyczy nie tyle defraudacji środków przez urzędników, skorumpowanych polityków, nawet na wielką skalę, ale polega na wykorzystywaniu zasobów państwa, w tym także zasobów finansowych, do umacniania się władzy, która ma skłonności często niedemokratyczne czy półautorytarne.  

Władzy, która gotowa jest postępować nie według przyjętych zasad, tylko kierując się własnym interesem. W tym sensie, “wielka korupcja” jest fenomenem polskim i mamy tego szereg przykładów.  

W związku z tym Unia Europejska powinna zablokować fundusze dostępne w ramach Krajowego Planu Odbudowy (KPO) dla Polski? 

To bardziej skomplikowane. Unia Europejska ma dzisiaj dwie możliwości zablokowania wypłaty środków. Komisja Europejska może nie wydać pozytywnej opinii na temat polskiego Krajowego Planu Odbudowy i nie rekomendować przyjęcia go Radzie Unii Europejskiej, czyli państwom członkowskim, właśnie z tego powodu, że istnieje ryzyko, że w Polsce te środki zostaną wykorzystane w sposób sprzeczny z zasadami unijnymi i z celami tego funduszu.  

Może również zainicjować mechanizm warunkowości powiązany z przestrzeganiem rządów prawa. To system, który pozwala Unii wstrzymać płatności, także z budżetu unijnego w sytuacji, kiedy istnieje poważne ryzyko związane z naruszaniem zasad państwa prawa.  

Te możliwości to ostateczność. Uważam, że dzisiaj jest w dalszym ciągu ogromna polityczna przestrzeń, która powinna zostać wykorzystana do tego, żeby nie zatrzymać przekazania Polsce pieniędzy.  

Nadal można naprawić sytuację i doprowadzić do tego, żeby w polskim KPO były odpowiednie zabezpieczenia przed ryzykiem korupcji, defraudacji czy wykorzystywania tych środków właśnie na tzw. “wielką korupcję”. Wciąż można w Polsce  usunąć systemowe problemy, które “wielkiej korupcji” sprzyjają, jak np.  sposób funkcjonowania polskiej prokuratury czy brak systemowych gwarancji dla niezawisłości sądów.  

Nie chodzi o to, żeby zabrać pieniądze. Priorytetem powinno być doprowadzenie do sytuacji, w której polski rząd pod groźbą wstrzymania unijnych pieniędzy wycofuje się z rozwiązań, które szkodzą i Polsce i Europie.  

Wspominał pan też o prokuraturze. Od 2016 r., czyli momentu nowelizacji ustawy o prokuraturze, rolę prokuratora generalnego w Polsce pełni minister sprawiedliwości. Czy samo to w sobie może już stanowić zagrożenie dla państwa prawa? 

Wydaje mi się, że nie. To oczywiście rozwiązanie dosyć kontrowersyjne. Często wskazuje się, że połączenie stanowiska ministra sprawiedliwości ze stanowiskiem prokuratora generalnego jest niezbyt korzystne.  

Rzeczywiście stwarza pewne ryzyko, ale samo w sobie nie musi być problematyczne, jeżeli są wprowadzone odpowiednie zabezpieczenia: przejrzyste procedury, zasady, które uniemożliwiają arbitralne decyzje o podłożu politycznym – tego w Polsce nie ma i ustawa o prokuraturze była wielokrotnie krytykowana przez instytucje unijne, także przez Komisję Wenecką i KE, ostatnio również przez rzecznika Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej 

W przeciwieństwie do sytuacji w sądownictwie, kwestia prokuratury nie była większym punktem spornym w relacjach z instytucjami unijnymi, dlatego że jeśli chodzi o ustrój prokuratury, prawo UE praktycznie nie ma nic do powiedzenia. W przeciwieństwie do sądów. 

Problem jest taki, że prokuratura odgrywa kluczową rolę z punktu widzenia przestrzegania zasad wydatkowania pieniędzy unijnych. Mamy pewne rozwiązania na poziomie unijnym, m.in. agencję antykorupcyjną OLAF, a także inne instytucje, które mają bardzo ograniczoną możliwość działania.  

Są one w zasadzie skazane na lojalną współpracę z instytucjami w państwach członkowskich. Przede wszystkim z organami ścigania, czyli głównie z prokuraturą. Jeżeli te instytucje unijne zidentyfikują jakiś problem o charakterze korupcyjnym, przekazują tę sprawę krajowym organom ścigania, czyli w naszym przypadku prokuraturze krajowej. To prokuratura musi zadbać o to, aby dana sprawa została wyjaśniona, a sprawcy ukarani, ale instytucje unijne nie mają żadnego wpływu na to, co się z tym przypadkiem dzieje. 

W Polsce mamy sytuację, gdzie prokuratura, jak wiemy, jest całkowicie kontrolowana przez rząd, jej ustrój jest tak dramatycznie scentralizowany, że prokurator generalny i minister sprawiedliwości ma prawo mianować, zwalniać, dyscyplinować, nagradzać i karać prokuratorów, może także przenosić i przejmować sprawy.  

W zasadzie może wszystko, decyduje niemalże o życiu zawodowym prokuratorów w każdej sytuacji, co powoduje, że są wystawieni na ogromne naciski polityczne. W tej sytuacji trudno zakładać, że prokuratura w Polsce będzie np. sprawnie, skutecznie i z zaangażowaniem dochodzić prawdy i ścigać przestępstwa o charakterze korupcyjnym, gdzie np. w strukturę są zaangażowane spółki skarbu państwa czy firmy bliskie partii rządzącej, czy też gminy rządzone przez partię rządzącą. A wiadomo, że duża część tych pieniędzy właśnie tam popłynie.  

Mieliśmy już w przeszłości przypadki, gdzie prokuratura np. umorzyła śledztwo prowadzone przez organy unijne. To było śledztwo dotyczące sprzeniewierzenia pieniędzy z Parlamentu Europejskiego przez Solidarną Polskę. Pieniądze przeznaczone na konferencję klimatyczną zostały wydane na kongres partyjny i prokuratura sprawę umorzyła. To pokazuje, że jeżeli krajowe organy ścigania są upolitycznione, nie ma gwarancji, że będą spełniać swoją rolę, kontroli oraz monitoringu wydatkowania środków unijnych.  

Inną unijna instytucja oprócz OLAF, której zadaniem jest przeprowadzanie dochodzeń i wnoszenie oskarżeń w sprawach dotyczących przestępstw przeciwko budżetowi UE jest nowo powstała Prokuratura Europejska (EPPO).  

Będzie ona działała niezależnie od instytucji unijnych i państw członkowskich i zajmie się m.in. korupcją kosztem funduszy z UE. Polska nie przystąpiła do EPPO. Nasz kraj nie będzie także w systemie ARACHNE, który gromadzi dane nt. dystrybucji środków z UE. Dlaczego przystąpienie do EPPO albo do ARACHNE nie zostało powiązane z korzystaniem z Funduszu Odbudowy? 

W przypadku EPPO było to trudne pod względem prawnym, ponieważ Prokuraturę Europejską utworzono na mocy regulacji traktatowych mówiących o tzw. wzmocnionej współpracy. To znaczy, że grupa państw może zdecydować, że podejmuje ściślejszą współpracę w jakimś zakresie, tworzy wspólną instytucję, ale nie jest to obligatoryjne dla wszystkich państw członkowskich.  Być może można było taki warunek w rozporządzeniu o Funduszu Odbudowy sformułować, tego nie chcę przesądzać. Wydaje mi się, że to mogła być najważniejsza przeszkoda.  

Pewnym problemem i ryzykiem związanym z Funduszem Odbudowy jest jego najważniejszy cel: ma on przyśpieszyć wychodzenie gospodarek europejskich z kryzysu postpandemicznego.

Intencją instytucji unijnych i państw członkowskich jest, by te pieniądze wydatkowano jak najszybciej, by były wydatkowane w sposób niesformalizowany, bez niepotrzebnej biurokracji. To powoduje, że przepisy, na podstawie których te pieniądze są wydawane, są dużo mniej konkretne niż np. te, które regulują wydatkowanie pieniędzy z budżetu UE.  

Oznacza to, że państwa członkowskie nie muszą przedstawiać bardzo szczegółowych raportów z tego, jak wydały te pieniądze, nie muszą dokumentować wszystkich faktur, nie mają zobowiązań co do przejrzystości konkursów, nie są definiowane bardzo precyzyjnie kryteria.  

Jest więc to taki instrument na dobrą pogodę.  Zakłada, że wszystkie państwa członkowskie są praworządne, spełniają standardy, mają dobrą wolę, chcą razem z instytucjami unijnymi lojalnie współpracować w dobrym wydatkowaniu tych pieniędzy i monitorowaniu tego. To jest niestety założenie iluzoryczne.  

Dlatego jest bardzo ważne, by jeszcze w tej chwili, w najbliższych tygodniach przed zaakceptowaniem polskiego KPO przez Komisję i potem przez Radę, by zapewnić, że będzie w nim jak najwięcej zabezpieczeń i gwarancji, które by konkretyzowały zobowiązania wynikające z prawa europejskiego, w tym wypadku dla Polski i które by zapewniały, że kontrole, monitoring i inne reguły wydatkowania pieniędzy będą bardzo jasne, przejrzyste i precyzyjne. 

W raporcie podkreślił Pan, że stosowanie mechanizmu ochrony budżetu uzależnione będzie w praktyce od decyzji Komisji Europejskiej, a ewentualne sankcje w postaci zawieszenia wypłat, od kwalifikowanej większości w Radzie UE. Doświadczenie ostatnich lat pokazuje, że to zazwyczaj długotrwały proces, zaś determinacja do użycia twardych środków przez instytucje unijne jest ograniczona. Czy coś wskazuje na to, że w przypadku mechanizmu ochrony Funduszu Odbudowy może być inaczej i zostanie on użyty prędzej, niż w poprzednich przypadkach? 

To w dużej mierze zależy od okoliczności. One się w ostatnich tygodniach bardzo szybko zmieniają i widać rosnącą determinację KE, ale co też nie jest bez znaczenia, PE, do tego, żeby poważniej traktować zagrożenia wynikające z łamania zasad państwa prawa.  

To się łączy z kilkoma rzeczami. Mamy nowy fundusz, który daje pewną dźwignię dla instytucji unijnych, z której Komisja nie chce na razie jakoś bardzo mocno korzystać, ale skorzystała w przypadku Węgier. KE wstrzymała KPO dla Węgier, ponieważ uznała, że na Węgrzech nie ma gwarancji przeciwko korupcji i wymaga od nich wprowadzenia zmian, które by takie zabezpieczenia zagwarantowały.  

Decyzja ta była także odpowiedzią na ostatnie polityczne wydarzenia w tym kraju, związane ze skandaliczną, dyskryminującą społeczność LGBTI ustawą. Wydaje mi się, że to przelało polityczną czarę goryczy.  

W przypadku Polski, 13 lipca otrzymamy wyrok polskiego Trybunału Konstytucyjnego, który może uznać, że polska konstytucja ma prymat nad pewnymi przepisami traktatu o UE, które pozwalają TSUE wydawać orzeczenia w sprawach polskiego wymiaru sprawiedliwości. Te przepisy, które są kwestionowane przez polski rząd, to przepisy fundamentalne, na których opiera się system prawny UE. Jeżeli Trybunał by taką decyzję podjął, nie mogę sobie wyobrazić sytuacji, w której kilka dni czy tygodni później, KE po prostu godzi się na polski KPO.* 

To samo dotyczy mechanizmu ochrony budżetu czy ochrony praworządności. Sytuacja, w której Polska nie przestrzega orzeczeń TSUE w sposób niezwykle ewidentny i politycznie motywowany i dotyczący tak fundamentalnej kwestii jak niezależność sądownictwa, wyczerpuje całkowicie znamiona sytuacji przewidzianej tym mechanizmem, czyli poważnego ryzyka dla finansów UE.  Wtedy KE mogłaby taką procedurę stosunkowo szybko zainicjować.  

Oczywiście Komisja będzie jeszcze czekać na wyrok TSUE w tej sprawie, ponieważ Polska i Węgry zaskarżyły ten mechanizm. Jest on spodziewany pod koniec roku, natomiast będzie to przedmiotem bardzo zażartej batalii politycznej, ponieważ PE będzie bardzo mocno naciskał na Komisję w tej sprawie.  

W jaki sposób my obywatele, możemy walczyć, czy w ogóle możemy walczyć z “wielką korupcją”?  

Mamy bardzo prężne organizacje społeczne, które odegrały ogromną rolę w ostatnich miesiącach, jeśli chodzi o dyskusję nad KPO. To właśnie one doprowadziły do wysłuchań społecznych w sprawie KPO i sformułowały bardzo szczegółowy projekt tego, jak powinien wyglądać system monitoringu unijnych wydatków.  

Organizacje społeczne już odgrywają bardzo ważną rolę i muszą dalej w tej sprawie naciskać. Pojawiają się pomysły, żeby robić społeczny system monitoringu unijnych środków, co jest oczywiście bardzo kosztowne i czasochłonne, ale pewnie będzie to w jakimś sensie konieczne. Instytucje samorządowe powinny w tym partycypować. To leży w ich interesie.  

 Na pewno jest przestrzeń do działań, ale ogromna jest rola rządu, jeśli chodzi o dystrybucję pieniędzy. To on ostatecznie będzie formował komitet monitorujący i przez najbliższe tygodnie bardzo ważna będzie komunikacja między polskimi organizacjami społecznymi a KE.  

Polskie organizacje społeczne powinny oczekiwać od KE, że poważnie potraktuje swój mandat jako instytucja strzegąca interesu unijnego oraz wszystkich obywateli UE. Nie chodzi o to, żeby wstrzymywała pieniądze dla Polski. Chodzi o to, żeby zapewnić, że one będą wydawane na odpowiednich warunkach. To wydaje mi się, jest dzisiaj kluczowe i tutaj instytucje unijne mają bardzo ważną rolę do odegrania a instytucje społeczne w Polsce powinny tego od Komisji oczekiwać.  

 

*Rozmowa odbyła się przed 13 lipca. Rozprawa została odroczona na 3 sierpnia. Więcej na ten temat TUTAJ.

 

*** Polska będzie jednym z głównych beneficjentów unijnego Funduszu Odbudowy i Odporności, który ma na celu pomóc gospodarkom europejskim w odbudowie po kryzysie wywołanym przez pandemię COVID-19.

Raport Fundacji Batorego pt. „Wielka korupcja” za unijne pieniądze? Jak ograniczyć ryzyko dla Polski i UE” porusza problem Funduszu Odbudowy i Odporności, który ze względu na swój specyficzny charakter, m.in. nastawienie na szybką realizację, pozbawiony jest wielu mechanizmów kontrolnych. Istnieją zatem obawy, że środki mogą posłużyć tzw. “wielkiej korupcji”, czyli systemowemu wykorzystywaniu władzy opartej na klienteliźmie.