Wyszehrad i migracje: małe szanse na zmiany

Uchodźcy w Europie

Uchodźcy // Źródło: IOM

Po przekazaniu Malcie przez Słowację prezydencji w Radzie UE i w wyniku braku porozumienia ws. nowego systemu azylowego w UE, państwa Grupy Wyszehradzkiej pozostają w silnej opozycji wobec obowiązkowego przyjmowania uchodźców.

 

„Jednym ze wspólnych celów pozostaje skuteczne stosowanie zasad odpowiedzialności i solidarności” – stwierdzili na grudniowym szczycie Rady Europejskiej unijni przywódcy w konkluzjach dot. unijnego podejścia do migracji. Słowacka prezydencja Rady uznała wpisanie tych słów za „sukces”, twierdząc, że oznacza to zdobycie poparcia dla konceptu „efektywnej solidarności”, który miałby umożliwić państwom członkowskim samodzielne decydowanie o tym, w jaki konkretnie sposób przyczynią się do walki z kryzysem migracyjnym, tym samym pozwalając im uniknąć przyjmowania uchodźców.

Sytuacja jest jednak bardziej złożona. Słowacja przekazała prezydencję w Radzie Malcie ze sprawami migracji właściwie niezmienionymi od czasu jej objęcia przez Słowaków. Kraje unijne wciąż są podzielone w tej kwestii, a nadchodzące wybory we Francji, Holandii i Niemczech nie ułatwią znalezienia kompromisu. Grupa Wyszehradzka (V4) – Czechy, Polska, Słowacja i Węgry – w debatach zaczęła się jawić jako gracz regionalny, ze znaczącą spójnością swoich stanowisk. Prócz poparcia dla „efektywnej” (wcześniej nazywanej „elastyczną”) solidarności, Grupa doradza rozszerzenie współpracy z innymi państwami na szlakach migracyjnych na wzór porozumienia z Turcją, a także zwiększenie ochrony granic zewnętrznych, w przypadku której państwa Grupy są chętne, by zwiększać swoje zobowiązania.

Współdzielonym celem jest także powrót do pełnego stosowania zasad Schengen.

W artykule przyglądamy się, jak wygląda dyskurs i obecna sytuacja wokół uchodźców w każdym z państw Grupy.

Słowacja: efekt prezydencji

Na początku 2016 r. premier Słowacji Robert Fico stwierdził niesławnie, że chce „zapobiec stworzeniu spójnej społeczności muzułmańskiej w tym kraju”. Było to w szczytowym okresie kampanii wyborczej, w trakcie której migracja stała się tematem numer jeden w tym praktycznie pozbawionym migrantów i uchodźców kraju. Sondaże między wiosną a jesienią 2015 r. wykazały gwałtowny wzrost liczby ludzi, którzy uważali migrację za jedno z najważniejszych wyzwań stojących przed Słowacją i UE.

Od czasu uzyskania niepodległości w 1993 r. Słowacja stworzyła bardzo restrykcyjną i zniechęcającą politykę azylową i imigracyjną, którą utrzymuje także po wejściu do UE w 2004 r., sprzeciwiając się wszelkim propozycjom harmonizowania i współdzielenia odpowiedzialności na poziomie unijnym. Mimo historycznych doświadczeń wieloetnicznych i posiadania znaczących mniejszości romskiej i węgierskiej, Słowacja stoi teraz na pozycji utrzymywania „kulturowej homogeniczności”, którą wspiera konsensus między ugrupowaniami politycznymi.

Po tym, jak migracja stała się centralnym wyzwaniem dla UE, weszła ona także do wewnętrznego dyskursu na Słowacji. Rząd, zdominowany przez centrolewicową partię SMER-SD, jasno wpisał tę kwestię jako problem natury bezpieczeństwa i niedopasowania kulturowego w przypadku większości muzułmańskich imigrantów. Takie podejście było wzmocnione przez wynik wyborów parlamentarnych. Po raz trzeci z rzędu wygrał w nich Robert Fico, ale nie bez utraty całkowitej kontroli.

Mimo bycia względnie proeuropejskim, rząd nie wahał się mówić o „unijnym dyktacie” w momencie, kiedy pojawiły się propozycje obowiązkowego przyjmowania uchodźców. Bratysława złożyła pozew przeciw decyzji Rady w tej sprawie, w której Słowację poparły Węgry.

Słowacka retoryka została złagodzona na czas jej prezydencji. Ochrona granic zewnętrznych pozostała priorytetową kwestią. „Stopień przepuszczalności granic jest potencjalnie zabójczy dla prestiżu UE, jej administracyjnej, politycznej i społecznej zdolności absorpcji” – powiedział EurActiv.sk Igor Slobodník, ambasador i specjalny wysłannik ds. migracji zewnętrznej przy słowackim rządzie.

Wyraźnie widać, że słowacka propozycja wprowadzenia efektywnej solidarności nie przekonała wszystkich państw członkowskich. Mimo to dyplomaci twierdzą, że dzięki niej udało się uspokoić debatę w sytuacji silnych kontrowersji, braku zaufania i wzajemnych oskarżeń. „Nie określiłbym nigdy tego pomysłu jako rozwiązania idealnego. Nazwa „elastycznej solidarności” jest niefortunna, ale system oparty na jednym tylko rodzaju solidarności jest nie do utrzymania” – powiedział Ivan Korčok, pełnomocnik rządu ds. prezydencji. Twierdzi on, że nie może być zmian w fundamentalnym podejściu do systemu dublińskiego, jako że wówczas stałby się on czynnikiem przyciągającym uchodźców, a „to nie sposób na zapewnienie przetrwania strefy Schengen”.

Daleko posunięta harmonizacja procedur azylowych, którą proponuje Komisja Europejska, również wydaje się nie do zaakceptowania przez Słowację.

„Jakakolwiek reforma Wspólnego systemu azylowego musi zniechęcać do jego obchodzenia” – powiedziała Zuzana Števulová z NGO Liga Praw Człowieka. „Ponadto, jeżeli naprawdę chcemy tworzyć Wspólny system azylowy, to nie powinno być w nim miejsca na kraje przejściowego pobytu” – dodała. Jednocześnie Števulová uważa, że nieodpowiedzialnym jest lekceważenie obaw o możliwości integracji uchodźców płynących z państw z Grupy Wyszehradzkiej i spoza niej.

„Pod koniec 2015 r. Słowacja z własnej inicjatywy osiedliła u siebie 149 irakijskich chrześcijan, którzy uzyskali azyl ze względów humanitarnych. Do dziś pozostało ich 89. Reszta wróciła do Iraku, mówiąc, że tęskni za domem” – mówi Petra Achbergerová, dyrektor ds. migracji i integracji w Urzędzie ds. Migracji.

Na chwilę obecną, Słowacja dobrowolnie zobowiązała się przyjąć 100 uchodźców z Grecji oraz zaoferowała stypendia dla 500 syryjskich nastolatków. Pomogła także Austrii poprzez tymczasowe przyjęcie ponad 1000 uchodźców starających się tam o azyl. Sektor pozarządowy i tłumy wolontariuszy aktywnie zaangażowały się w szczycie kryzysu migracyjnego, pomagając i organizując pomoc dla uchodźców na trasie bałkańskiej.

Czechy: skupienie na granicach

Migracja stała się jednym z dominujących tematów ostatnich dwóch lat. Debata publiczna na ten temat stała się coraz bardziej radykalna, co doprowadziło do stworzenia nowych ruchów antyimigracyjnych, np. Partii Demokracji Bezpośredniej, która zajęła szóste miejsce w wyborach samorządowych w 2016 r. „Mimo to, prawdziwa polityka zachowuje ten sam kurs, co przed początkiem kryzysu [migracyjnego]” – twierdzi prof. Miroslav Mareš, politolog na Uniwersytecie Masaryka. Zagraniczne działania podmiotów państwowych i pozapaństwowych stały się częstsze, np. wsparcie czeskiej policji dla ochrony granic zewnętrznych UE czy pomoc NGOsów dla migrantów na szlaku przez Europę.

Zgodnie z czeskim Ministerstwem Spraw Wewnętrznych, obecny Europejski system azylowy nie działa dobrze. Ministerstwo krytykuje także proponowane zmiany. „Nawet jeżeli uda nam się doprowadzić do przestrzegania nowego systemu, nie sprawi on, że zmniejszy się napływ migrantów” – powiedziała rzeczniczka MSW Hana Malá. Zmiany w Regulacji dublińskiej dotyczące redystrybucji uchodźców mają być najbardziej problematyczne. MSW uważa, że redystrybucja nie powinna być obowiązkowa. Czechy wspierają słowacki koncept „efektywnej solidarności”, ale wolałyby opcję zwiększania zaangażowania w działalność tworzonej agencji UE ds. azylu i unijnej straży granicznej i przybrzeżnej zamiast konieczności przyjmowania uchodźców.

Stanowisko organizacji pozarządowych różni się od podejścia czeskiego rządu. Jednym z przykładów jest alternatywna strategia przygotowana przez Martina Rozumka z Oragnizacji Pomocy Uchodźców i Števulovą. Autorzy twierdzą, że państwa Grupy Wyszehradzkiej powinny zaproponować Europejski system azylowy oparty na skoordynowanej procedurze azylowej, w którym przyjęci uchodźcy dostawali pozwolenie na pobyt w całej Unii.

Ok. 1,5 tys. osób rocznie aplikuje o azyl w Czechach. Afgańczycy i Syryjczycy to najmniej liczne narodowości w tej grupie. Zuzana Schreiberová z NGO Centrum Wielokulturowe Praga uważa, że dzieje się tak z powodu złych warunków panujących w centrach przyjęć uchodźców. „Zdecydowana większość z nich woli kontynuować podróż do innych krajów, zwłaszcza do Niemiec” – tłumaczyła Schreiberová. Czechy przyjmują ograniczoną liczbę uchodźców, co trzeci aplikant dostaje tam azyl.

Węgrzy: hotspoty poza Schengen

Węgierski rząd partii Fidesz i KDNP pokonał okres spadku popularności dzięki wykorzystaniu kryzysu uchodźczego. Węgry były pierwszym państwem, które wzniosło na granicach ogrodzenie mające trzymać migrantów z dala od kraju. Premier Viktor Orbán odrzucił redystrybucyjny mechanizm kwotowy już na samym początku, doradzając w zamian skupienie się na granicach zewnętrznych.

Dla wielu środki przyjęte przez węgierski rząd doprowadziły do wzrostu nastrojów ksenofobicznych w społeczeństwie przez ciągłe kampanie antyimigranckie i kryminalizowanie uchodźców. Np. Orbán stwierdził, że wszyscy terroryści to migranci, pytanie tylko kiedy przybyli do Europy. Zgodnie z instytutem badawczym Tárki, ksenofobia osiągnęła apogeum w zeszłym roku (58 proc.). Referendum z października 2016 r. było nieważne, ale 98 proc. z 3,3 mln ludzi, którzy wzięli w nim udział było przeciw kwotowemu mechanizmowi redystrybucji.

„Odpowiedź węgierskiego rządu na kryzys migracyjny była umotywowana krajowymi celami politycznymi, przede wszystkim pragnieniem umocnienia własnej władzy poprzez sztuczne podtrzymywanie atmosfery niepokoju” – powiedział b. minister spraw zagranicznych Géza Jeszenszky. Jego zdaniem niemożliwe jest określanie nieważnego referendum z października jako sukcesu.

Z drugiej strony, Sándo Gallai, dyrektor ds. badań w Migrációkutató Intézet (Instytut Badań nad Migracją) uważa, że podejście rządu umotywowane jest politycznie w odniesieniu do wartości. „Rząd Orbána wspiera ideę etnicznie homogenicznego społeczeństwa, które przystaje do opinii Węgrów. Chce rozwiązywać problemy demograficzne przez politykę prorodzinną zamiast imigrację” – stwierdził Gallai.

Węgierski rząd dostrzega szansę na rozwiązanie kryzysu migracyjnego w tworzeniu tzw. hotspotów poza granicami strefy Schengen, a nie w redystrybucji uchodźców między państwami członkowskimi. „Nie można nikogo zmuszać do osiedlania uchodźców. Pomoc musi być dostarczana u źródła problemu, co oznacza, że podania o azyl powinny być przyznawane poza granicami UE” – powiedział Zalán Zsolt Csenger, wiceprzewodniczący z ramienia Fideszu komisji ds. zagranicznych w węgierskim Zgromadzeniu Narodowym (jednoizbowy parlament Węgier). Rząd uważa, że solidarność nie może się ograniczać tylko do redystrybucji, a konieczność zapłacenia kar przez tych, którzy nie chcą w tym uczestniczyć jest wprost nie do przyjęcia.

Większość uchodźców przez Węgry jedynie przejeżdża. „W zeszłym roku złożono ok. 30 tys. podań o przyznanie azylu, do końca listopada 2016 r. azyl lub inne formy ochrony przyznano 398 osobom” – powiedziała Márta Pardavi, współprzewodnicząca Węgierskiego Komitetu Helsińskiego. Obecnie w centrach przyjęć uchodźców jest ok. 500 osób. Część z nich mieszka w ogrzewanych kontenerach, ale ci w obozie dla uchodźców w Körmend muszą przezimować w wojskowych namiotach.

Pardawi twierdzi, że rozwiązując centra dla uchodźców w Debreczynie i Bicske, rząd w świadomy sposób stara się zachęcić uchodźców do wyjazdu z Węgier jak szybko to możliwe.

Mimo to, jest jedna pozytywna zmiana. Mimo że na „organizacje społeczeństwa obywatelskiego” nakłada się coraz więcej ograniczeń w kwestiach pomocy dla uchodźców, organizacje założone w 2015 r. (Migszol, Segítsünk együtt a menekülteknek) wciąż pomagają osobom w potrzebie za pomocą zbiórek sprzętu i żywności, a organizacje religijne także są coraz bardziej aktywne w tym zakresie. W praktyce przejmują one rolę, którą do niedawna wypełniał rząd.

Polska: pomoc dla krajów pochodzenia

Polska jest jednym z głównych przeciwników obowiązkowego sytemu redystrybucji uchodźców wśród państw UE. Do tej pory nie przyjęła ani jednego uchodźcy z Grecji czy Włoch. Jak zauważyła Jolanta Szymańska z Polskiego Instytutu Spraw Międzynarodowych „Włochy, Grecja, Niemcy, Szwecja i sprawująca prezydencję Malta popierają koncepcję automatycznej relokacji uchodźców. Jednak wiele państw zgłasza do niej zastrzeżenia bądź – jak V4 – odrzuca stały system kwotowy. Znalezienie kompromisu pomiędzy sprzecznymi stanowiskami nie będzie łatwe” – tłumaczy Szymańska.

Mimo że nie jest to sprawa aż tak obecna w debacie publicznej, jak np. w przypadku Węgier, to polski rząd wielokrotnie wyrażał swój sprzeciw wobec obowiązkowego przyjmowania osób poszukujących azylu.

Minister spraw wewnętrznych Mariusz Błaszczak stwierdził, że polskie podejście opiera się o „zdrowy rozsądek”. W jego opinii, mechanizm redystrybucyjny „jest sposobem na przyciągnięcie większej liczby migrantów”, a nie faktycznym rozwiązaniem problemu. Minister powiedział, że Polska wspomoże walkę z kryzysem przez pomoc krajom pochodzenia uchodźców.

Jednak działania polskie w tym zakresie są niewystarczające według Jacka Białasa z Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka. Opisał on podejście rządu do uchodźców jako „słabe, niedobre, niechętne, a nawet czasami wrogie”.

Zrozumienie polskiego podejścia do migracji wymaga też zrozumienia obecnego rządu i źródeł jego poparcia. Przedstawia on swojemu elektoratowi świat za pomocą prostego podziału „my-oni”: my i opozycja, my i liberalne elity. W takim kontekście uchodźcy są bardzo użyteczną i wygodną grupą „ich”, którą można przedstawić jako zagrożenie.

Niestety, tak antagonizujące podejście rodzi przemoc. Były przypadki gróźb, napaści, a nawet zamieszek o podłożu rasistowsko-ksenofobicznym. Sylwia Spurek, zastępca Rzecznika Praw Obywatelskich, powiedziała EurActiv.pl, że „Dopóki rządzący nie pokażą, że sprzeciwiają się przemocy motywowanej uprzedzeniami lub nienawiścią, dopóty będziemy mieli w Polsce problem z rasizmem i ksenofobią”. Podkreśliła także, że „Rzecznik Praw Obywatelskich dr Adam Bodnar już w październiku 2015 r. zwracał uwagę na konieczność przygotowania kompleksowego planu działań, który zapewni uchodźcom godne przyjęcie w naszym kraju, zagwarantuje poszanowanie ich praw i wolności, a także stworzy realne szanse na rozpoczęcie w Polsce nowego życia. Państwo powinno nie tylko zwalczać przemoc, ale także wypracować tzw. Kulturę Przyjęcia” – tłumaczyła.