VAT i akcyza: miliardy z budżetu wyciekają przez dziury w prawie

W 2013 r. do budżetu państwa wpłynęło 280,5 mld zł, z czego 40 proc. – 113 mld zł – stanowiły wpływy z podatku VAT, a dalsze 22 proc. – 62 mld zł – podatek akcyzowy (zestawienie Ministerstwa Finansów TUTAJ). Kwoty wpływów są jednak z roku na rok niższe, pomimo podwyżek stawek podatkowych – np. z tytułu podatku VAT do państwowej kasy w  2011 r. wpłynęło prawie 121 mld zł, o 8 mld więcej niż w zeszłym roku. Dla porównania, różnica ta to równowartość dwuletniego budżetu miasta Krakowa.

Coraz mniej pieniędzy

A będzie jeszcze gorzej. Ministerstwo Finansów szacuje co prawda wpływy z VAT i akcyzy na rok bieżący na podobnym poziomie co w 2013 roku, ale według prof. Witolda Modzelewskiego, który współtworzył polski system podatkowy po transformacji ustrojowej, te założenia są zbyt optymistyczne. Profesor ocenia, że zamiast planowanych 62 mld zł z akcyzy, wpłynie do budżetu z tego tytułu  56 mld zł, 13 proc. mniej niż zakładano. W przypadku VAT Modzelewski spodziewa się dalszego trendu spadkowego i niewielkiego zmniejszenia wpływów z tego tytułu.

Jednym z elementów, które wpływają na umniejszanie się tych wpływów jest szara, a często wręcz „czarna strefa”, jak ją określił Dariusz Pawłowski, wicedyrektor Departamentu Kontroli Celno-Akcyzowej i Kontroli Gier Ministerstwa Finansów. Przestępcy stosują wiele sposobów, by uniknąć płacenia akcyzy i VAT, choć w przypadku tego drugiego podatku mniejszym problemem jest unikanie zapłaty, a dużo większym – wyłudzanie zwrotu.

Ponadto, zauważa prof. Wiesław Czyżowicz, przewodniczący Rady Konsultacyjnej Służby Celnej, brakuje koordynacji służb granicznych zarówno po stronie polskiej, jak i europejskiej. Jest wiele różnych służb w Polsce, których uprawnienia rozciągają się na kwestie związane z akcyzą i VAT, ale koordynacja między nimi jest na bardzo słabym poziomie, więc często zamiast sobie pomagać – to sobie przeszkadzają, zwraca uwagę Czyżowicz.

Europejskie problemy

Na poziomie europejskim decydują się zaś losy Europejskiego Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF, Office de Lutte Anti-Fraude), który ma walczyć z nadużyciami finansowymi na terenie UE i jako taki mógłby teoretycznie wesprzeć państwa członkowskie w walce z nadużyciami i szarą strefą przy podatkach.

Jednak Komisja Europejska, według słów członka Rady Nadzorczej OLAF Herberta Böscha, usiłuje podporządkować sobie tę instytucję. A niezależność OLAF od wszelkich innych instytucji europejskich jest warunkiem sine qua non  jego efektywności – przeprowadzania śledztw w sposób obiektywny, bez służenia interesom politycznym różnych lobby.

Parlament Europejski (PE) chce bronić niezależności OLAF i wręcz rozszerzać jego kompetencje poprzez nadanie mu większych uprawnień do działania. Europosłowie trafili jednak na opór ze strony państw członkowskich. Rada UE stanowczo „sprzeciwia się jakiemukolwiek zwiększeniu uprawnień OLAF, traktując niezależność państw członkowskich jak „świętą krowę” – skarży się europosłanka Ingeborg Grässle (EPL, Niemcy) z Komisji Kontroli Budżetowej PE.

OLAF nie ma uprawnień, by samodzielnie rozpoczynać śledztwa czy by w jakikolwiek sposób wpływać na politykę państw członkowskich. Może jednak koordynować i umacniać współpracę między państwami członkowskimi w przypadku wyłudzeń lub unikania płacenia VAT w sprawach dotykających więcej niż jednego kraju unijnego – jednak tylko wtedy, gdy one same poproszą OLAF o interwencję i dostarczą mu odpowiednich danych do działania.

Polska również nie ma najlepszych wyników we współpracy z instytucjami unijnymi. Oprócz wspomnianego braku współpracy z OLAF, Polska nie ma również żadnego stałego oficera łącznikowego z polskiej służby celnej w Europolu. Europol, zwany europejską policją, to agencja unijna, która koordynuje współpracę transgraniczną służb mundurowych. Brak stałego przedstawiciela ogranicza polskie możliwości współpracy z zagranicznymi partnerami, jak również wpływu naszego kraju na kształtowanie unijnej polityki w tym zakresie.

Jako oficerowie łącznikowi służą funkcjonariusze służb mundurowych państw członkowskich. W przypadku Polski za kontakty z Europolem odpowiada Policja, która ma obecnie już siedmiu oficerów łącznikowych, w tym czterech w państwach unijnych (Francja, Holandia, Niemcy, Wielka Brytania). Zaskakuje więc, że nie zdecydowała się na stworzenie etatu dla łącznika w instytucji unijnej, które to stanowisko mogłoby samo na siebie zarobić poprzez zmniejszanie strat budżetu państwa.

Nie tylko przestępcy

Nie tylko przestępczość uderza w te dwie formy zdobywania wpływów przez państwo. Jak zauważa Czyżowicz, w systemach podatków akcyzowych i VAT istnieją błędy systemowe, które pogarszają ich ściągalność. Ponadto, brak kontroli nad deklarowanymi przez przedsiębiorców powodami ubiegania się o zwrot podatku VAT pozwala części z nich otrzymywać ten zwrot w majestacie prawa, mimo że dobra, które wywożą z Polski istnieją tylko na papierze.

Dla  Modzelewskiego jedną z podstawowych kwestii do naprawienia w systemie podatkowym jest istniejąca stawka 0 proc. VAT dla eksportujących do innego państwa członkowskiego. „Dopóki prawo będzie dopuszczało nie płacenie tego podatku przy wywozie z Polski do innych państw UE, dopóty będą się zdarzały poważne nadużycia” – mówi Modzelewski.

Jednak ci, którzy najbardziej korzystają na szarej strefie, są w stanie zainwestować duże pieniądze, np. w akcje medialne, by przekonać społeczeństwo do popierania takiej wersji przepisów, która jest dla nich najwygodniejsza, jak chociażby 0-proc. stawka podatku VAT. „Ci ludzie mają po prostu więcej pieniędzy niż państwo kiedykolwiek będzie mogło przeznaczyć na walkę z nimi” – twierdzi Modzelewski.

Państwo usiłuje się jednak bronić. Przygotowane są nowelizacje przepisów dotyczących rynku paliw, podpisano też 30 stycznia br. porozumienie między Ministerstwami Finansów i Spraw Wewnętrznych oraz Prokuraturą Generalną.

Już w zeszłym roku przygotowano zmiany w przepisach dot. rynku paliw, które wprowadziły zasadę solidarnej odpowiedzialności. Miała ona w swym zamierzeniu uderzyć w szarą strefę w tym sektorze, lecz została skrytykowana jako nieefektywna. Branżowa Polska Organizacja Przemysłu i Handlu Naftowego stwierdziła, że „przepisy w zakresie tzw. solidarnej odpowiedzialności miały jedynie krótkotrwały charakter odstraszający, a w ostateczności  pomogły niektórym nieuczciwym przedsiębiorcom zalegitymizować swoją działalność”.

Ta legitymizacja miała się dokonać poprzez ustalenie zbyt niskiej kaucji, wynoszącej obecnie 200 tys. zł. Dla największych potentatów na szarym rynku paliw ta kwota nie jest zbyt wysoka, a pozwala im nabrać pozorów legalności, dalej ułatwiając im ich przestępczą działalność. Ponadto, kaucja jest dobrowolna (brak jej wpłacania nie zabrania danej firmie handlować paliwami), co sprawia, że nie jest ona przeszkodą dla mniejszych przedsiębiorców.

Te projekty zostały dobrze przyjęte przez sektor prywatny, choć na ich efekty trzeba jeszcze poczekać. „Nie jestem idealistą, przestępczości w tym zakresie nie da się kompletnie wyeliminować. Ale dobry system podatkowy i sprawnie działające służby pozwolą na zminimalizowanie strat dla państwa w tej dziedzinie” – podkreśla Czyżowicz.

Krzysztof Kokoszczyński, EurActiv.pl

Artykuł został napisany na podstawie sympozjum eksperckiego EurActiv.pl pt. „Przemyt towarów akcyzowych a interes finansowy Polski i Unii Europejskiej” zorganizowanego w partnerstwie z Biurem Informacyjnym Parlamentu Europejskiego i Przedstawicielstwem Komisji Europejskiej w Polsce i oraz przy wsparciu PKN Orlen.