This article is part of our special report RAPORT SPECJALNY: Czy Polska jest „Fit for 55”?.
W ramach działań przewidzianych w pakiecie „Fit for 55” UE zamierza objąć systemem handlu emisjami (ETS) sektory budownictwa i transportu. Jakie skutki będzie miała ta zmiana dla Polski i co może zrobić rząd, aby ograniczyć negatywne konsekwencje reformy ETS?
W ramach przyjętego w tym roku pakietu „Fit for 55”, wyznaczającego drogę UE do osiągnięcia celu redukcji emisji gazów cieplarnianych o 55 proc. do 2030 r., planuje się między innymi rozszerzenie ETS poprzez wprowadzenia opłat za emisję dwutlenku węgla w sektorach transportu i budynków mieszkalnych.
Czym jest system ETS?
Unijny system handlu uprawnieniami do emisji CO2 (EU ETS) funkcjonuje od 2005 r. Celem jego wprowadzenia było przygotowanie do wdrożenia Protokołu z Kioto, według którego państwa rozwinięte miały obniżyć poziom emisji z dwutlenku węgla do roku 2012 o 5 proc. w stosunku do wartości z 1990 r.
ETS w założeniu miał doprowadzić do redukcji emisji gazów cieplarnianych poprzez uwzględnienie kosztu emisji CO2 w produkcji energii i wyrobów przemysłowych. Chodziło o to, by wysokoemisyjna działalność była bardziej kosztowna niż przejście na bardziej przyjazne na środowiska opcje.
W ramach ETS emitenci muszą kupować uprawnienia do emisji CO2 z dostępnej na rynku puli, znanej wszystkim uczestnikom rynku. Od tej reguły są jednak wyjątki: ciepłownictwo oraz przemysł i lotnictwo narażone na tzw. ucieczkę emisji (ang. carbon leakage) otrzymują część uprawnień za darmo. System ETS ma przede wszystkim prowadzić do ograniczenia emisji CO2 do atmosfery, pula dostępnych na rynku uprawnień z roku na rok maleje, zgodnie z celami redukcyjnymi UE. Ograniczona podaż podnosi ceny uprawnień.
Uprawnienia w systemie ETS dzielą się na pulę darmową, z której uprawnienia są przyznawane za darmo, głównie instalacjom narażonym na ucieczkę emisji oraz pulę aukcyjną, w ramach której uprawnienia sprzedawane są przez państwa członkowskie i dedykowane fundusze za pośrednictwem Europejskiego Banku Inwestycyjnego. Środki pozyskane ze sprzedaży uprawnień przez państwa trafiają do ich budżetów. Według dyrektywy ETS wyznaczony odsetek z przychodów państw, uzyskany dzięki ETS, musi zostać przeznaczony na cele klimatyczne.
W tym roku Unia Europejska przyjęła cel redukcji emisji gazów cieplarnianych o 55 proc. do 2030 r. w porównaniu do wartości z roku 1990. Aby realizacja tego założenia była możliwa, konieczne jest obniżenie emisji w sektorach gospodarki, których dotychczas nie obejmował ETS.
Według unijnych szacunków potrzebne jest obniżenie emisji gazów cieplarnianych w tych sektorach o dodatkowe 10 proc. w porównaniu do poprzednich unijnych celów klimatycznych. Chodzi m.in. o transport, budownictwo i rolnictwo. W ramach pakietu reform, które mają doprowadzić Unię do znaczącej obniżki emisji, planuje się zatem rozszerzenie systemu ETS na sektory transportu i ogrzewania budynków.
Co oznacza dla Polski reforma ETS? Zapłacą przede wszystkim najbiedniejsi
Wprowadzenie nowego systemu opłat za emisje, dotyczącego norm dla ogrzewania budynków i transportu drogowego jest najbardziej kontrowersyjna społecznie częścią pakietu „Fit for 55”, wskazuje Maciej Wereszczyński, koordynator ds. energii i klimatu w Polskiej Zielonej Sieci. Dlaczego? Bo ten element pakietu może szczególnie obciążyć finansowo najuboższych.
„Co prawda oba wymienione sektory miałyby pozostać również w ramach regulacji dotyczących wspólnego wysiłku redukcyjnego (ESR), a sygnał cenowy zachęcający do redukcji emisji oraz źródło przychodów dla budżetu miałyby pomóc w osiągnięciu wiążących celów krajowych i przyspieszyć transformację w sektorach, które łącznie odpowiadają za 30 proc. emisji UE. Należy jednak pamiętać, że ESR, który uwzględnia mechanizmy elastyczności, wspierając państwa członkowskie w osiągnięciu tych celów w opłacalny sposób, w przypadku ich niezrealizowania nakłada na państwa obowiązek kompensacji finansowej z własnego budżetu”, podkreśla analityk w komentarzu dla EURACTIV.pl.
„Pojawia się zatem ryzyko, że obywatele ponoszą nie tylko koszty związane z niedostosowaną termomodernizacyjnie bazą budynków i zapóźnionym systemem ciepłownictwa, ale również pokryją koszty niezrealizowanych celów krajowych, opłaconych z budżetu państwa. Nieskuteczność działań polskich polityków może więc Kowalskich zaboleć nie raz, a dwa razy”, kwituje ekspert.
W przypadku Polski wzrost kosztów dla gospodarstw domowych, wynikający z rozszerzenia ETS na sektory transportu i ogrzewania budynków niezależnie od scenariusza będzie o wiele wyższy niż średnia dla unijnej „27”, wynika z opublikowanej wiosną analizy Polskiego Instytutu Ekonomicznego.
Jednocześnie według Komisji Europejskiej Polska ma potencjał wykraczający znacznie poza wyznaczony w ramach ESR cel krajowy na 2030 rok (17,8 proc. redukcji emisji CO2 względem 2005 r.), co oznacza, że jest potencjalnym beneficjentem tego systemu, z możliwością odsprzedaży dodatkowo zaoszczędzonych jednostek emisji, zaznacza Wereszczyński.
Jak złagodzić negatywne skutki reformy?
Według ekspertów z PIE ograniczenie negatywnych skutków społecznych wprowadzenia ETS w sektorach budynków i transportu wymagałoby wprowadzenia mechanizmu redystrybucji, którego zadaniem byłoby wsparcie gospodarstw domowych w najtrudniejszej sytuacji. Mechanizm ów mógłby obejmować transfery, dopłaty do rachunków lub programy na rzecz poprawy efektywności energetycznej.
W sektorze transportu dobrym rozwiązaniem zdaniem analityków PIE byłyby rabaty na pojazdy elektryczne i niskoemisyjne oraz ulgi podatkowe, które rekompensowały by wzrost cen paliw, wywołany rosnącymi cenami emisji dwutlenku węgla.
Badacze Instytutu proponują też podjęcie nowych działań w zakresie efektywności energetycznej i energii odnawialnej oraz ulepszenie funkcjonującej polityki, tak, by ułatwić wykorzystywanie w budownictwie i transporcie wykorzystania technologii niskoemisyjnych i w efekcie doprowadzić do obniżenia zapotrzebowania na energię.
Potrzebne są szerokie konsultacje
Zdaniem grup proekologicznych niezbędne w tym celu jest wzmocnienie istniejących unijnych narzędzi i stworzenie nowych. Maciej Wereszczyński zwraca uwagę na zaproponowany w „Fit for 55” Społeczny Fundusz Klimatyczny, który miałby zostać sfinansowany z 25 proc. przychodów z nowego systemu ETS dla budownictwa i transportu. „Mógłby on zabezpieczyć najbardziej narażone na koszty transformacji grupy społeczne, o których w tym momencie nie myślą polscy decydenci”, stwierdza.
Według eksperta wymaga to jednak szeroko zakrojonych konsultacji społecznych, dzięki którym wspólnie udałoby się doprecyzować potrzebne definicje i progi dochodowe, opracować adekwatne cele, a w rezultacie zidentyfikować instrumenty uzupełniające funkcjonowanie Funduszu.
„Biorąc pod uwagę obecny sposób traktowania społeczeństwa obywatelskiego przez nasz rząd, co pokazały chociażby niedawne karygodnie krótkie, 48-godzinne konsultacje polskiego stanowiska do komunikatu w sprawie wprowadzenia pakietu „Fit for 55”, istnieje ryzyko, że i tym razem udział społeczny w podejmowaniu tak ważnych decyzji jak na przykład kształt nowego systemu ETS dla budownictwa i transportu czy mechanizmy składające się na Społeczny Fundusz Klimatyczny zostanie ograniczony do minimum”, obawia się analityk Polskiej Zielonej Sieci.