This article is part of our special report RAPORT SPECJALNY: Czy Polska jest „Fit for 55”?.
W ramach działań przewidzianych w pakiecie „Fit for 55” UE zamierza objąć systemem handlu emisjami (ETS) sektory budownictwa i transportu. Jakie skutki będzie miała ta zmiana dla Polski i co może zrobić rząd, aby ograniczyć negatywne konsekwencje reformy ETS?
W ramach przyjętego w tym roku pakietu „Fit for 55”, wyznaczającego drogę UE do osiągnięcia celu redukcji emisji gazów cieplarnianych o 55 proc. do 2030 r., planuje się między innymi rozszerzenie systemu ETS poprzez wprowadzenia opłat za emisję dwutlenku węgla w sektorach transportu i budynków mieszkalnych.
Czym jest system ETS?
Unijny system handlu uprawnieniami do emisji CO2 (EU ETS) funkcjonuje od 2005 r. Celem jego wprowadzenia było przygotowanie do wdrożenia Protokołu z Kioto, według którego państwa rozwinięte miały obniżyć poziom emisji z dwutlenku węgla do roku 2012 o 5 proc. w stosunku do wartości z 1990 r.
ETS w założeniu miał doprowadzić do redukcji emisji gazów cieplarnianych poprzez uwzględnienie kosztu emisji CO2 w produkcji energii i wyrobów przemysłowych. Chodziło o to, by wysokoemisyjna działalność była bardziej kosztowna niż przejście na bardziej przyjazne na środowiska opcje.
W ramach ETS emitenci muszą kupować uprawnienia do emisji CO2 z dostępnej na rynku puli, znanej wszystkim uczestnikom rynku. Od tej reguły są jednak wyjątki: ciepłownictwo oraz przemysł i lotnictwo narażone na tzw. ucieczkę emisji (ang. ) otrzymują część uprawnień za darmo. System ETS ma przede wszystkim prowadzić do ograniczenia emisji CO2 do atmosfery, pula dostępnych na rynku uprawnień z roku na rok maleje, zgodnie z celami redukcyjnymi UE. Ograniczona podaż podnosi ceny uprawnień.
Uprawnienia w systemie ETS dzielą się na pulę darmową, z której uprawnienia są przyznawane za darmo, głównie instalacjom narażonym na ucieczkę emisji oraz pulę aukcyjną, w ramach której uprawnienia sprzedawane są przez państwa członkowskie i dedykowane fundusze za pośrednictwem Europejskiego Banku Inwestycyjnego. Środki pozyskane ze sprzedaży uprawnień przez państwa trafiają do ich budżetów. Według dyrektywy ETS wyznaczony odsetek z przychodów państw, uzyskany dzięki ETS, musi zostać przeznaczony na cele klimatyczne.
W tym roku Unia Europejska przyjęła cel redukcji emisji gazów cieplarnianych o 55 proc. do 2030 r. w porównaniu do wartości z roku 1990. Aby realizacja tego założenia była możliwa, konieczne jest obniżenie emisji w sektorach gospodarki, których dotychczas nie obejmował ETS.
Według unijnych szacunków potrzebne jest obniżenie emisji gazów cieplarnianych w tych sektorach o dodatkowe 10 proc. w porównaniu do poprzednich unijnych celów klimatycznych. Chodzi m.in. o transport, budownictwo i rolnictwo. W ramach pakietu reform, które mają doprowadzić Unię do znaczącej obniżki emisji, planuje się zatem rozszerzenie systemu ETS na sektory transportu i ogrzewania budynków.
Co oznacza dla Polski reforma ETS? Zapłacą przede wszystkim najbiedniejsi
Wprowadzenie nowego systemu opłat za emisje, dotyczącego norm dla ogrzewania budynków i transportu drogowego jest najbardziej kontrowersyjna społecznie częścią pakietu „Fit for 55”, wskazuje Maciej Wereszczyński, koordynator ds. energii i klimatu w Polskiej Zielonej Sieci. Dlaczego? Bo ten element pakietu może szczególnie obciążyć finansowo najuboższych.
„Co prawda oba wymienione sektory miałyby pozostać również w ramach regulacji dotyczących wspólnego wysiłku redukcyjnego (ESR), a sygnał cenowy zachęcający do redukcji emisji oraz źródło przychodów dla budżetu miałyby pomóc w osiągnięciu wiążących celów krajowych i przyspieszyć transformację w sektorach, które łącznie odpowiadają za 30 proc. emisji UE. Należy jednak pamiętać, że ESR, który uwzględnia mechanizmy elastyczności, wspierając państwa członkowskie w osiągnięciu tych celów w opłacalny sposób, w przypadku ich niezrealizowania nakłada na państwa obowiązek kompensacji finansowej z własnego budżetu”, podkreśla analityk w komentarzu dla EURACTIV.pl.
„Pojawia się zatem ryzyko, że obywatele ponoszą nie tylko koszty związane z niedostosowaną termomodernizacyjnie bazą budynków i zapóźnionym systemem ciepłownictwa, ale również pokryją koszty niezrealizowanych celów krajowych, opłaconych z budżetu państwa. Nieskuteczność działań polskich polityków może więc Kowalskich zaboleć nie raz, a dwa razy”, kwituje ekspert.
W przypadku Polski wzrost kosztów dla gospodarstw domowych, wynikający z rozszerzenia ETS na sektory transportu i ogrzewania budynków niezależnie od scenariusza będzie o wiele wyższy niż średnia dla unijnej „27”, wynika z opublikowanej wiosną analizy Polskiego Instytutu Ekonomicznego.
Jednocześnie według Komisji Europejskiej Polska ma potencjał wykraczający znacznie poza wyznaczony w ramach ESR cel krajowy na 2030 rok (17,8 proc. redukcji emisji CO2 względem 2005 r.), co oznacza, że jest potencjalnym beneficjentem tego systemu, z możliwością odsprzedaży dodatkowo zaoszczędzonych jednostek emisji, zaznacza Wereszczyński.
Jak złagodzić negatywne skutki reformy?
Według ekspertów z PIE ograniczenie negatywnych skutków społecznych wprowadzenia ETS w sektorach budynków i transportu wymagałoby wprowadzenia mechanizmu redystrybucji, którego zadaniem byłoby wsparcie gospodarstw domowych w najtrudniejszej sytuacji. Mechanizm ów mógłby obejmować transfery, dopłaty do rachunków lub programy na rzecz poprawy efektywności energetycznej.
W sektorze transportu dobrym rozwiązaniem zdaniem analityków PIE byłyby rabaty na pojazdy elektryczne i niskoemisyjne oraz ulgi podatkowe, które rekompensowały by wzrost cen paliw, wywołany rosnącymi cenami emisji dwutlenku węgla.
Badacze Instytutu proponują też podjęcie nowych działań w zakresie efektywności energetycznej i energii odnawialnej oraz ulepszenie funkcjonującej polityki, tak, by ułatwić wykorzystywanie w budownictwie i transporcie wykorzystania technologii niskoemisyjnych i w efekcie doprowadzić do obniżenia zapotrzebowania na energię.
Potrzebne są szerokie konsultacje
Zdaniem grup proekologicznych niezbędne w tym celu jest wzmocnienie istniejących unijnych narzędzi i stworzenie nowych. Maciej Wereszczyński zwraca uwagę na zaproponowany w „Fit for 55” Społeczny Fundusz Klimatyczny, który miałby zostać sfinansowany z 25 proc. przychodów z nowego systemu ETS dla budownictwa i transportu. „Mógłby on zabezpieczyć najbardziej narażone na koszty transformacji grupy społeczne, o których w tym momencie nie myślą polscy decydenci”, stwierdza.
Według eksperta wymaga to jednak szeroko zakrojonych konsultacji społecznych, dzięki którym wspólnie udałoby się doprecyzować potrzebne definicje i progi dochodowe, opracować adekwatne cele, a w rezultacie zidentyfikować instrumenty uzupełniające funkcjonowanie Funduszu.
„Biorąc pod uwagę obecny sposób traktowania społeczeństwa obywatelskiego przez nasz rząd, co pokazały chociażby niedawne karygodnie krótkie, 48-godzinne konsultacje polskiego stanowiska do komunikatu w sprawie wprowadzenia pakietu „Fit for 55”, istnieje ryzyko, że i tym razem udział społeczny w podejmowaniu tak ważnych decyzji jak na przykład kształt nowego systemu ETS dla budownictwa i transportu czy mechanizmy składające się na Społeczny Fundusz Klimatyczny zostanie ograniczony do minimum”, obawia się analityk Polskiej Zielonej Sieci.