Bioróżnorodność w czasach pandemii. Jaki jest związek między prawem ochrony środowiska a COVID-19?

„Wybuch pandemii wiąże się z niewłaściwym traktowaniem natury przez człowieka, z jego nawykami żywieniowymi, metodami pracy. Zasadnicze pytania dotyczą poziomu zależności i skutków ingerencji człowieka w środowisku w związku z procesami rozwoju gospodarczego”, podkreśla profesor Maria Kenig-Witkowska.

 

Wywiad jest dostępny także w formie podcastu na platformach SpotifySoundcloudApple Podcasts i Google Podcasts.

 

Kamila Wilczyńska, EURACTIV.pl: Pani profesor, zacznijmy od pytania: Czym właściwie jest to nasze środowisko? 

Prof. Maria Kenig-Witkowska***: Zadaje Pani bardzo trudne pytanie. Ono z pozoru jest proste natomiast dla prawnika jest to jedno z najtrudniejszych pytań ponieważ jego zawartość rzeczowa jest przesłanką procesową wtedy, kiedy pytamy o przestrzeganie prawa środowiska. Może zacznę od tego, że pojęcie środowiska jest używane przez wiele dziedzin nauki. W naukach przyrodniczych, społecznych, politycznych. Tak generalnie rzecz biorąc należy ono do kategorii ogólnych zakładających kontekstualne rozumienie tego pojęcia. Chyba w związku z tym najprostszą definicją jest określenie środowiska jako czegoś co nas otacza, albo po prostu otoczenie.

Nawiasem mówiąc większość proponowanych definicji odnośnie do tego najprostszego skojarzenia. Weźmy chociażby opublikowany raport ówczesnego Sekretarza Generalnego ONZ Tanta z 1969 r. w sprawie środowiska człowieka, na który to raport z resztą bardzo często jeśli chodzi o definicje powołują się prawnicy: „środowisko to fizyczne, biologiczne otoczenie człowieka, zarówno środowisko naturalne jak i będące wytworem człowieka”

Polska ustawa Prawo środowiska, właściwie Prawo ochrony środowiska, jest między innymi wynikiem dostosowania prawa krajowego do prawno międzynarodowych zobowiązań Polski w dziedzinie ochrony i w związku z tym definiuje środowisko jako „ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnie ziemi, kopaliny, wody, powietrza, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływanie pomiędzy tymi elementami”

Więc jak Pani widzi właściwie wracamy do tej najprostszej definicji, czyli wszystko co nas otacza, albo po prostu nasze otoczenie. Brak takiej ogólnej definicji normatywnej powoduje, że akty prawne często próbują środowisko definiować na użytek przepisów danego aktu. Tak jak na przykład czyni to konwencja z Espoo.

To jest Konwencja o ocenach oddziaływania na środowisko w kontekście transgranicznym, która wymienia w pojęciu środowiska takie elementy środowiska jak zdrowie, bezpieczeństwo ludzi, flora, fauna, gleba, powietrze, woda, klimat, krajobraz, a nawet pomniki przyrody i cenne budowle. Określenia pojęcia środowiska czy to o charakterze ogólnym, czy dla partykularnego aktu prawnego ma wielorakie implikacje dla ustalenia standardów prawa.

Prawo środowiska musi kierować się wiedzą przyrodniczą w stopniu nieporównywalnie większym w stosunku do innych gałęzi prawa. Stąd wymienione przeze mnie elementy robiące wrażenie, że opisujemy środowisko które nas otacza. Z resztą ekspertyzy naukowe służą nie tylko do opisania istniejącego stanu rzeczy ale przede wszystkim służą do określenie oceny i ryzyka w obszarze niepewności, ponieważ przyjęty środek naprawczy bez tej wiedzy łatwo może stać się źródłem kolejnych problemów ze środowiskiem.

 

„utrata bioróżnorodności i degradacja ekosystemów to dwa największe zagrożenia dla ludzkości w najbliższym dziesięcioleciu”

 

Należy pamiętać, że regulując tak kompleksowy przedmiot jak środowisko mamy do czynienia z dynamicznie zmieniającymi się jego komponentami. W związku z tym należy tak konstruować normy, aby były one maksymalnie elastyczne i mogły szybko reagować na zmiany warunków w przedmiocie regulacji.

I w tym nie można nie dostrzec pewnego paradoksu, mianowicie paradoksu związanego ze stanowieniem norm prawa środowiska, który to paradoks polega na tym, że normy prawa powinny również kierować się perspektywicznością w przyjmowaniu standardów, ponieważ w efekcie służą przecież ochronie życia na ziemi i podtrzymaniu ekosystemów. No i to właściwe byłoby wszystko co prawnik może powiedzieć o definicji nie definiując środowiska bo takiej definicji nie ma.

Jaki jest związek między prawem ochrony środowiska a pandemią koronawirusa? Można odnieść wrażenie, że są to tematy pokrewne ale chyba nie ze wszystkich aspektów zdajemy sobie sprawę…

Znowu sprawa jest troszkę skomplikowana… Zanim będę próbowała odpowiedzieć na postawione pytania powinnam się odnieść — oczywiście z mojej perspektywy jako prawnika międzynarodowca — do naszkicowania kontekstu wpływu pandemii COVID-19 na środowisko.

Wpływ na prawo środowiska jest pochodną tego faktu. Jak dowodzi praktyka w okresie ostatniego roku ograniczenia związane z rygorami obowiązującymi w czasie pandemii spowodowały zarówno pozytywne jak i negatywne skutki dla środowiska. Z oczywistych powodów — mamy tylko okres jednego albo już jednego roku do dokonania oceny.

Wnioski powinny być odłożone w czasie ale wydaje mi się, że już można taki szkic przedstawić właściwie w dwóch punktach: po pierwsze zauważa się ogólną poprawę jakości środowiska. Jest ona wynikiem między innymi wprowadzenia przez rządy wielu państw polityki zakazu przemieszczania się i znacznego ograniczenia aktywności podmiotów gospodarczych.

 

„konieczność dalszego stosowania polityki dystansu społecznego i powrót na przykład do korzystania z transportu prywatnego prowadzi do powrotu do wysokiego poziomu zanieczyszczenia”

 

Ograniczenia w wielu krajach niemal do zera ruchu turystycznego przyczyniło się do podniesienia poziomu jakości środowiska w tym parków narodowych, lasów, zbiorników wodnych, rzek, środowiska morskiego. Pewnie pani sobie też przypomina jaką wielką sensacją było pokazanie się delfinów w Kanale Grande w Wenecji czego nie było od dzięsiątków lat. Okazało się również, że na przykład emisja gazów cieplarnianych obniżyła się do niespotykanego od II wojny światowej obliczonego proporcjonalnie poziomu emisyjnego.

Po drugie przykładem takiej negatywnej strony zjawisk związanych z ograniczeniami, które środowisku zafundowały władze jest na przykład usprawiedliwianie zakazami dotyczącymi swobody przemieszczania się, zaniechania w przeprowadzaniu procedur oceny wpływu danego przedsięwzięcia na środowisko jak to się miało w wielu przypadkach z budową tymczasowych szpitali polowych na przykład, nadużywanie środków odkażających, tymczasowe gromadzenie opakowań plastikowych, wprowadzanie do środowiska zwiększonej ilości odpadów nie podlegających recyclingowi, zwiększanie ilości odpadów organicznych.

Nie mówiąc już o trudnościach w związku z zakazami przemieszczania się na przykład związanych z konserwacją i regularną obsługą urządzeń monitorujących środowisko. Często zastanawiamy się które z pozytywnych efektów wpływu COVID-19 na środowisko potrwają dłużej. Zauważa się już, że konieczność dalszego stosowania polityki dystansu społecznego i powrót na przykład do korzystania z transportu prywatnego prowadzi do powrotu do wysokiego poziomu zanieczyszczenia powietrza zwłaszcza w miastach.

Pandemia spowodowała również zawieszenie programów recyklingowych a wzrost zakupów internetowych doprowadził do zwiększenia zarówno organicznych jak i nieorganicznych odpadów opakowaniowych. Niemniej jednak te pozytywne efekty pandemii są zauważalne i ewidentnie zwraca się na nie uwagę co jest nie bez znaczenia dla prawa środowiska. Jeżeli chodzi natomiast o związki między prawem a pandemią to trzeba powiedzieć, że z perspektywy prawa międzynarodowego rysuje się tutaj mało optymistyczny wniosek.

Mianowicie zasadniczy wniosek dotyczy braku skutecznego poziomu przestrzegania norm tego prawa. Ponadto okazało się, że międzynarodowe prawo środowiska jest mało efektywne w kwestii standardów prawnych, które jasno określiłoby związki i zależności pomiędzy zdrowiem, bioróżnorodnością, zdrowiem człowieka, zdrowiem planety.

 

„wybuchu pandemii COVID-19 przyczyniły się nasze nawyki żywieniowe i metody pracy”

 

Jeżeli zostanie jednoznacznie potwierdzone — a jeszcze się tak nie stało — że koronawirus pojawił się na targu ze zwierzętami będzie to dowód, że funkcjonujący system prawny konwencji na przykład o zakazie handlu zagrożonymi gatunkami flory i fauny jest daleki od skuteczności.

W tym kontekście warto przywołać ustalenia i rekomendacje raportu programu Narodów Zjednoczonych do spraw środowiska na temat chorób odzwierzęcych wskazującego na pilną potrzebę przewartościowania stosunków społeczności międzynarodowej do środowiska naturalnego w kontekście jego gospodarczej eksploatacji.

Raport ten obok bardzo szczegółowych danych które wskazują na przyszłe zagrożenia chorobami odzwierzęcymi podkreśla, że do wybuchu pandemii COVID-19 przyczyniły się obok działań degradujących środowisko również nasze nawyki żywieniowe i metody pracy. Dlatego wspominam o międzynarodowym prawie środowiska i te konstatacje nie są bardzo pozytywne ponieważ to właśnie normy międzynarodowego prawa środowiska są częścią systemu międzynarodowego zarządzania środowiskiem.

To są normy zawarte w kilkuset międzynarodowych traktatach, w wielu traktatach wielostronnych których liczba stron sięga 100-150, więc można powiedzieć, że ta społeczność międzynarodową przyjęła na siebie zobowiązania traktatowe, które potem schodzą na poziom państw narodowych i wchodzą w narodowe systemy ochrony środowiska. Stąd skoro społeczność międzynarodową ma taki luźny stosunek do norm, na co wskazały przypadki Wuhan a wcześniej jeszcze w Adelajdzie, to rzeczywiście myślę, że mój wniosek o tym, że prawo środowiska okazało się mało skuteczne byłby chyba uzasadniony.

Przejdźmy teraz do Europejskiego Zielonego Ładu, którego plan zawiera szereg działań mających sprostać zmianom klimatu, degradacji środowiska, a także pomóc w wyjściu z pandemii. Czy plan ten ma szanse się ziścić? Co może stanowić największe wyzwanie?

Zielony Ład został przyjęty jako dokument komisji w grudniu 2019 roku. Jeśli sobie dobrze przypominam na konferencji prasowej przewodnicząca Komisji Ursula von der Layen mówiła o przełomowym znaczeniu Zielonego Ładu dla pewnych kierunków polityki UE jeśli chodzi o jej rolę jako lidera w ochronie środowiska w skali globalnej.

Można powiedzieć krótko, że Zielony Ład jest próbą systemowego podejścia do rozwiązywania problemów degradacji środowiska w tym odbudowy ekosystemów i bioróżnorodności. Jednym z jego głównych celów jest ochrona, zachowanie i poprawa kapitału naturalnego Europy oraz ochrona zdrowia i dobrostanu obywateli przed zagrożeniami i negatywnymi skutkami związanymi z pogarszającym się stanem środowiska.

Europejski Zielony Ład jest takim dokumentem, który został przyjęty w postaci komunikatu. Czyli jest dokumentem tzw. miękkiego prawa. Niemniej jednak cały szereg przepisów, instytucji, instrumentów, które są tam zawarte zostanie uregulowane w przyszłości w innym dokumencie który będzie miał charakter prawnie wiążący.

Zielony Ład jest dokumentem, który wskazuje na kierunki polityki Unii Europejskiej. Jeśli chodzi o te główne wytyczne to jest to: „ochrona, zachowanie i poprawa kapitału naturalnego, systemowe mechanizmy mające na celu zaradzenie problemom degradacji środowiska i przede wszystkim przekształcenie Unii w nowoczesne społeczeństwo funkcjonujące w zasobooszczędnej i konkurencyjnej gospodarce z pełnym poszanowaniem środowiska, w tym ochrony bioróżnorodności i budowania odporności ekosystemów”

To były założenia i wciąż są założenia, Zielony Ład się nie zmienił poza tym, że w tej płaszczyźnie która w sumie jest najważniejsza żeby te cele się ziściły czyli w tej płaszczyźnie finansowej, cały szereg środków które Unia wyasygnowała na pomoc państwom i na pocovidowe wsparcie państw wchodzi częściowo w realizacje również założeń Zielonego Ładu.

Europejski Zielony Ład rzeczywiście zakłada bardziej ambitne cele klimatyczne na lata 2030 i 2050. Takim drugim elementem, przynajmniej z mojego punktu widzenia kluczowym jest ochrona i odbudowa ekosystemów i bioróżnorodności. Te dwa elementy zawarte w tym dokumencie doczekały się regulacji, która daje pewną nadzieję na rzeczywiście ziszczenie się tych celów.

 

„Teraz się okazuje jakie dobroczynne skutki ma pandemia dla środowiska i być może należałoby od nowa otworzyć negocjacje w takich sprawach jak klimat czy bioróżnorodność”

 

Jeżeli chodzi o ochronę i odbudowę ekosystemów i bioróżnorodności Unia przyjęła Strategię bioróżnorodności do roku 2030. Teraz czekamy mam nadzieję, że nastąpi to już niedługo na przyjęcie tak zwanego europejskiego prawa klimatycznego, które będzie przyjęte w postaci rozporządzenia, prawnie wiążącego, które wejdzie do porządków krajowych bez konieczności implementacji do prawa krajowego.

Będzie bezpośrednio więc obowiązujący. To jest rzeczywiście pierwsze europejskie prawo o klimacie jako jeden spójny całościowy dokument, a drugi dokument Strategia dotycząca bioróżnorodności zawiera w sobie elementy wskazujące na już zaplanowany sposób wpisania tych założeń strategicznych do celów prawnie wiążących w dokumentach nad którymi Unia pracuje. Mamy więc na widoku te dwa duże dokumenty, które rzeczywiście mają na celu uczynienie z Unii światowego lidera jeśli chodzi o ochronę środowiska.

Nie ulega wątpliwości, że Strategia przyjęta w czasie pandemii jest centralnym elementem planu odbudowy i budowania odporności środowiska. Strategia zakłada m.in. ustanowienie wiążących celów w przedmiocie odtwarzania zdegradowanych ekosystemów i rzek, poprawy stanu lasów, europejskich siedlisk i gatunków chronionych, ograniczenie zanieczyszczeń, wspieranie rolnictwa ekologicznego oraz wspieranie praktyk rolniczych które sprzyjają bioróżnorodności.

Jednym z zasadniczych celów jest tutaj odbudowa odporności ekosystemów. W związku z tym Strategia postuluje poprawę i rozszerzenie europejskiej sieci obszarów chronionych. Tą szczególną ochroną ma być objęte co najmniej 30 proc. obszarów lądowych i 30 proc. obszarów morskich w UE. Do roku 2030 co najmniej 25 tys. km. rzek odzyska charakter rzek o swobodnym przepływie.

Mnóstwo jest takich elementów które wskazują, że Strategia ma pewne ambicje jeśli chodzi o budowanie i odporność ekosystemów również w skali globalnej. Mianowicie to jest to odniesienie Strategii do międzynarodowego zarządzania oceanami i wsparcie Unii dla porozumienia dotyczącego różnorodności biologicznej na obszarach znajdujących się poza jurysdykcją krajową oraz dla wyznaczenia na oceanie południowym 3 rozległych chronionych obszarów morskich. Bardzo warto tę Strategię popierać.

Czy wniosek dotyczący prawa o klimacie rzeczywiście zagwarantuje, że do realizacji wyznaczonego celu przyczynią się wszystkie obszary unijnej polityki?

Jak do tej pory te prace legislacyjne nad europejskim prawem o klimacie wskazywały na zaakceptowanie w tym dokumencie celu, który został określony w Europejskim Zielonym Ładzie, który to cel dotyczy wszystkich polityk, ma charakter horyzontalny. Polega on na osiągnięciu przez unijną gospodarkę i społeczeństwo neutralności klimatycznej do roku 2050. Oznacza to, że wszystkie kraje unijne osiągną zerową emisję gazów cieplarnianych netto głównie poprzez redukcje emisji, po drugie poprzez inwestowanie w zielone technologie i ochronę środowiska naturalnego.

To prawo o klimacie ma też zagwarantować, że do realizacji tego celu przyczynią się wszystkie obszary polityk unijnych. Ponieważ będzie to akt prawnie wiążący państwa wynegocjowały kształt tego aktu prawnego i przepisów tam zawartych z pełną świadomością tego co robią. Oczywiście nigdy nie ma gwarancji, że coś będzie absolutnie przestrzegane i to jest założenie polityczne przede wszystkim jak długo nie zostanie ono oddane w ręce realizatorów, czyli na poziomach państw to trudno jest cokolwiek przesądzić.

Komisja proponuje wprowadzenia prawnie wiążącego celu polegającego na osiągnięciu do roku 2050 zerowej emisji ale też proponuje nowy unijny cel na 2030 r. w zakresie redukcji emisji gazów cieplarnianych o co najmniej 55 proc. w stosunku do poziomu z oku 1990, to jest bardzo ambitny cel. Państwa w negocjacjach zgodziły się na takie podejście.

Co jest ciekawe do września 2023 r. a następnie co 5 lat Komisja będzie oceniała spójność unijnych i krajowych środków. Nie sposób powiedzieć o wszystkim, bo ten dokument jest bardzo szeroki. To jest wciąż propozycja. Pomimo działań łagodzących i zmiany klimatu, zmiana ta jest już bardzo odczuwalna i nadal będzie negatywnie oddziaływać na sytuacje w Europie. To świadczy o realizmie projektu, który Komisja przedstawia do przyjęcia państwom członkowskim.

Wszyscy wyczekują powrotu do tzw. normalności, lub ze smutkiem stwierdzają, że normalność już do nas nie wróci. Pani profesor, czy ta retoryka wydaje się zasadna? Jaka „normalność” naprawdę na nas czeka?

Wie pani to jest bardzo interesujące, że właściwie od połowy ubiegłego roku publicyści ale też akademicy zastanawiają się nad tym jak to będzie jak skończy się COVID-19. Czy to będzie tak jak było czy będzie inaczej? Z prawnego punktu widzenia rysuje się tutaj dosyć ciekawy obraz. Ja myślę, że częścią tej normalności o której się mówi, że jest to nowa normalność będą efekty wynikające z postawy społeczeństw wobec zasadniczego dla mnie pytania – Czy obserwowana poprawa jakości środowiska wpłynie konstruktywnie na proces nowych norm chroniących środowisko dla okresu po pandemicznego?

Przez to, że wprowadzono restrykcje nagle okazało się, że środowisko jest w dużo lepszej kondycji niż było i ten pozytywny element ograniczenia gospodarek dostrzeżono w dosyć szerokich kręgach społecznych.

 

„środki podejmowane w walce z pandemią są dużo bardziej dotkliwe w swoich efektach dla społeczeństwa niż te proponowane dla ograniczenia emisji gazów cieplarnianych”

 

No ale też można się zastanowić czy przypadkiem nie będzie tak, że nie pójdziemy w tę stronę czyli zmiany norm w kierunku ograniczającym to nie chodzi o to, żeby zamykać gospodarki ale zmienić normy, znowelizować je pod kątem tego co się może stać w przyszłości. A może też to będzie potraktowane jako wyjątek od status quo sprzed okresu pandemii.

Na obecnym etapie właściwie trudno jest powiedzieć w którą stronę taki zwrot w podejściu społecznym może się odbyć. Wybuch pandemii wiąże się z niewłaściwym traktowaniem natury przez człowieka, z jego nawykami żywieniowymi, metodami pracy i zasadnicze pytania dotyczą poziomu zależności i skutków ingerencji człowieka w środowisku w związku z procesami rozwoju gospodarczego. Z perspektywy międzynarodowego prawa środowiska pożyteczne i pouczające wydają się być wnioski wynikające z generalnego porównania reakcji społeczności międzynarodowej na wyzwania i zagrożenia związane z COVID-19 i zmianami klimatycznymi.

Jak podaje się do wiadomości publicznej wynik międzyrządowego panelu w sprawie zmian klimatu pokazujące na degradację tego co jest właściwie najważniejsze dla podtrzymania procesów życiowych na świecie to się okazuje, że państwa mają pewne kłopoty z zaakceptowaniem – jak często podkreślają rządzący – tych wyśrubowanych standardów ochrony klimatu.

Natomiast wiele państw, które odnotowują pozytywne efekty działań wynikających ze spowolnienia gospodarczego na środowisko kwalifikuje to bardzo pozytywnie i w swoich programach post-covidowych wskazują na możliwości nowego podejścia do aktualnie funkcjonujących norm prawa środowiska ponieważ te normy, które aktualnie obowiązują zostały zaakceptowane przez społeczność przed pandemią. Teraz się okazuje jakie dobroczynne skutki ma pandemia dla środowiska i być może należałoby od nowa otworzyć negocjacje w takich sprawach jak klimat czy bioróżnorodność.

Wydaje mi się, że takim zasadniczym problemem będzie na nowo określenie przez społeczność międzynarodowa punktu referencyjnego dla ewentualnych zmian. Ten punkt, gdzie on będzie umieszczony i jakie on będzie miał znaczenie zależy od tego jak społeczeństwa podejdą do oceny ryzyka.

To znaczy czy będą bardziej obawiały się ryzyka związanego z degradacją środowiska i wpływu tego ryzyka na życie czy też uznają inny punkt widzenia w ocenie tego ryzyka. Kiedy się porównuje te dwie rzeczy walkę państw czy społeczności międzynarodowej z pandemią i ze zmianami klimatycznymi to rzeczywiście trzeba zauważyć, że środki podejmowane w walce z pandemią są dużo bardziej dotkliwe w swoich efektach dla społeczeństwa niż te proponowane dla ograniczenia emisji gazów cieplarnianych.

Jest jednak pewna nadzieja ponieważ jeśli założyć, że społeczeństwa ją zaakceptowały to być może przełoży się to na społeczny i pozytywny odbiór wymogów płynących ze zobowiązań międzynarodowych w takich dziedzinach jak zmiany klimatu czy ochrona bioróżnorodności. Od lat ekolodzy alarmują, że utrata bioróżnorodności i degradacja ekosystemów to dwa największe zagrożenia dla ludzkości w najbliższym dziesięcioleciu.

 

***Profesor Maria Kenig-Witkowska, prawniczka, profesorka nauk prawnych Uniwersytetu Warszawskiego, specjalistka w zakresie prawa europejskiego i prawa międzynarodowego publicznego.