Suwerenność po pandemii koronawirusa – iluzja czy realna alternatywa?

DISCLAIMER: Stwierdzenia i opinie zawarte w tym artykule odzwierciedlają poglądy autora i nie przedstawiają stanowiska redakcji EURACTIV.pl

Pandemia koronawirusa ożywiła dyskusję na temat roli państw narodowych i suwerenności.

Pandemia koronawirusa ożywiła dyskusję na temat roli państw narodowych i suwerenności. / Foto via flickr @kancelaria premiera/Krystian Maj / KPRM

Pandemia koronawirusa może dostarczyć argumentów dla zwolenników silniejszych państw narodowych. Jednak bliższe przyjrzenie się kryzysowi pozwala ocenić, że w miarę jak państwa narodowe stają się mniej efektywne, rośnie zapotrzebowanie na współdzielenie suwerenności – ściślejszą integrację, piszą politologowie Jana Windwehr i Philipp Kahlert*.

 

 

Nie istnieje jedno rozumienie pojęcia suwerenności. Różni się ono między poszczególnymi krajami Unii Europejskiej. Dotyczy to także państw Trójkąta Weimarskiego. Podczas gdy Emmanuel Macron jest głównym orędownikiem “suwerenności europejskiej”, Polska rządzona przez koalicję Zjednoczonej Prawicy opowiada się za “Europą ojczyzn”, a więc współpracą międzyrządową, ale bez wzmacniania instytucji europejskich. Z kolei Niemcy Angeli Merkel zasadniczo popierają francuskie stanowisko, ale są mniej zdeterminowane w jego realizacji, zwłaszcza w kwestii dodatkowych obciążeń fiskalnych czy wspólnej polityce obronnej.

Na takie rozłożenie akcentów z pewnością wpływ miała ostatnia dekada wypełniona kolejnymi kryzysami w Europie: zadłużeniowym w strefie euro czy migracyjnym z 2015 r., gdy państwa ze Wschodu kontynentu zaczęły silniej podkreślać potrzebę zachowana suwerenności w stosunku do instytucji ponadnarodowych – unijnych.

Trudno o jednoznaczną definicję suwerenności w UE. Wspólnota nie jest przecież państwem a specyficzną organizacją międzynarodową. Gdy w państwie narodowym społeczeństwo legitymizuje władzę, na poziomie ponadnarodowym brakuje tego typu mechanizmu. Mimo tego kompetencje Unii w wielu politykach są rozległe i chociaż ograniczone przez unijne traktaty, w poszczególnych obszarach zastępują one kompetencje rządów krajowych.

Suwerenność europejską należy zatem rozumieć w sensie strategicznym jako politycznie skoordynowaną zdolność działania w oparciu o wspólne wartości i interesy państw członkowskich. W trakcie pandemii koronawirusa kwestia europejskiej suwerenności stała się jeszcze bardziej paląca niż kiedykolwiek, ponieważ od Unii jako wspólnoty politycznej wymaga się zdolności rozwiązywania problemów na arenie międzynarodowej.

W tym kontekście omawiamy poniżej trzy zagadnienia. W jaki sposób kryzysy minionej dekady wpłynęły na debatę na temat suwerenności w UE? Czy aktualny kryzys wpisuje się w ten mechanizm. Na koniec sprawdzimy perspektywy dla konceptu suwerenności w odniesieniu do państw narodowych oraz Unii przez pryzmat aktualnego załamania gospodarczego.

Ranking siły państw UE: Czyj głos najwięcej znaczy?

W Rankingu siły państw UE Polskę sklasyfikowano w drugiej dziesiątce, chociaż nasz kraj zgodnie z potencjałem powinien zajmować zdecydowanie wyższą pozycję.

Suwerenność: Narodowa czy ponadnarodowa?

Historię ostatniej dekady w UE można przedstawić za pomocą kolejnych kryzysów. Dotyczyły one zarówno poszczególnych polityk (migracja, polityka fiskalna, zagraniczna i bezpieczeństwa), jak i zmian w poszczególnych krajach członkowskich wywołanych zwrotem populistycznym a także erozji rządów prawa i brexitem. Wymienione czynniki mają wspólną cechę: zmagania o zachowanie suwerenności w obrębie Unii Europejskiej.

Część elektoratu uważa, że suwerenność narodowa jest zagrożona przez integrację europejską. Prowadzi to do instrumentalizacji tego zagadnienia przez partie i jego wykorzystywania w walce politycznej. Ugrupowania populistyczne argumentują, że utrata suwerenności – prowokowana przez proces integracji europejskiej – odbywa się za przyzwoleniem i z poparciem “kosmpolitycznych elit” przeciwko “narodowi”. W tym sporze, populiści często wzmacniają swoją narrację o przykłady z ostatnich lat: zarządzania kryzysem zadłużeniowym w strefie euro czy kontrowersji wokół unijnej polityki migracyjnej. Brexit również można postrzegać przez pryzmat powrotu do suwerenności narodowej, a najlepiej ilustruje to hasło zwolenników rozwodu z Unią Europejską z kampanii przedreferendalnej w Wielkiej Brytanii z 2016 r.: “Przejmij kontrolę”!

Na tle postępującej erozji projektu europejskiego, nie brak jednak wezwań do wzmocnienia integracji i przeformułowania pojęcia suwerenności – wpisania go w nowy globalny kontekst. Do największych orędowników tak rozumianego pojęcia suwerenności należy zaliczyć prezydenta Francji Emmanuela Macrona, który zaprezentował wizję nowej UE w trakcie słynnego przemówienia na paryskiej Sorbonie we wrześniu 2017 r. Macron przekonywał wówczas, że „Europa jest za słaba, za mało skuteczna i zbyt wolna”. Lekarstwem miała być wewnętrzna reforma unijnych struktur i współpraca w sześciu kluczowych obszarach: bezpieczeństwa, ochrony granic, polityki zagranicznej, transformacji klimatycznej i cyfrowej oraz kwestii gospodarczych i finansowych.

W niespełna trzy lata od tamtej mowy najbardziej zauważalne zmiany można dostrzec w dziedzinie polityki bezpieczeństwa i obrony poprzez uruchomienie Europejskiej Inicjatywy Interwencyjnej (EII) oraz postępami w ramach stałej współpracy strukturalnej w dziedzinie obronności i bezpieczeństwa (PESCO). Również agenda klimatyczna znalazła ważne miejsce w polityce Unii Europejskiej poprzez sztandarowy projekt nowej Komisji, jakim jest Europejski Zielony Ład.

Inne postulaty Macrona, jak własny budżet strefy euro, mimo przychylnego przyjęcia przez część państw nie doczekały się jeszcze urzeczywistnienia. Być może pierwszym krokiem w realizacji tej idei będzie instrument budżetowy na rzecz konwergencji i konkurencyjności (BICC), z którego mają być finansowane reformy strukturalne i inwestycje publiczne w krajach strefy euro. Dyskusję na temat reform fiskalnych, sprowokowaną przez prezydenta Francji, przeoczyły zwłaszcza Niemcy. Jednak wróciła ona ze zdwojoną siłą w trakcie pandemii w postaci sporu o tzw. koronaobligację.

Indeks Percepcji Demokracji: Większość Polaków i Węgrów uważa, że w ich krajach jest za mało demokracji

Tylko 38 proc. Polaków i 36 proc. Węgrów uważa, że w ich krajach panuje pełna demokracja. Aż 59 proc. naszych rodaków uważa natomiast, że w Polsce demokracji brakuje. Takie wyniki przynosi najnowszy Indeks Percepcji Demokracji.

 

Indeks Percepcji Demokracji powstaje na podstawie …

Suwerenność: Realna w dobie pandemii koronawirusa?

Propozycje Macrona sięgają w niektóre obszary tradycyjnie uważane za przynależne państwom narodowym, dlatego rozbieżne pojmowanie suwerenności stało się przyczyną nieporozumień między poszczególnymi stolicami jeszcze przed wybuchem pandemii. Pierwsza reakcja na zagrożenie koronawirusem nastąpiła na szczeblu rządów narodowych, co nie jest zaskakujące. Opieka medyczna jest jednym z podstawowych zadań rządów. W 2002 r. w trakcie dyskusji nad Konstytucją dla Europy rozważano powierzenie Unii przejęcia odpowiedzialności m.in za zarządzanie kryzysem zdrowotnym związanym z epidemiami. Ostatecznie prerogatywa ta pozostała w zakresie odpowiedzialności rządów narodowych. Przez to polityka zdrowotna należy do najmniej zeuropeizowanych.

Pierwsza reakcja rządów narodowych na pandemię – zamknięcie granic – odbyła się w ramach dobrze znanych z przeszłości mechanizmów, np. z kryzysu migracyjnego w 2015 r. Podejście to miało zauważalne konsekwencje. Od utrudnień w przemieszczaniu się mieszkańców przygranicznych regionów, mających kłopoty z dojazdem do pracy, po blokady transportów odzieży ochronnej czy sprzętu medycznego. Spotkało się to z krytyką wielu państw członkowskich, w tym szczególnie tych z Południa kontynentu, które w pierwszej części pandemii gwałtowanie potrzebowały dostaw respiratorów.

W trakcie obecnego kryzysu można dostrzec wiele mechanizmów znanych z przeszłości, które skumulowały się w trakcie pandemii: od kryzysu politycznego przez gospodarkę i rynek pracy po logistykę. Staje się oczywiste, że z wyzwaniami o tak ogromnej skali będzie trudniej zmierzyć się państwom narodowym w pojedynkę – nie tylko tym najbardziej dotkniętym pandemią. Sięgnijmy po najbardziej prozaiczne przykłady. Nagły wzrost popytu na sprzęt medyczny, w tym respiratory, wywindował ceny za te urządzenia na światowych rynkach. Komisja Europejska postanowiła koordynować realizację zamówień dla państw członkowskich. Ponadto utworzono strategiczny zapas sprzętu medycznego w ramach inicjatywy rescEU.

Dlatego inaczej rozumiana suwerenność Europy zależy w dużej mierze od solidarności państw członkowskich oraz ich zdolności do współpracy. Brak tego ważnego komponentu osłabi kraje Starego Kontynentu i paradoksalnie podważy suwerenność poszczególnych rządów narodowych na arenie międzynarodowej.

Trójkąt Weimarski podczas pandemii koronawirusa: Trójkąt nierównoboczny?

W jakich obszarach kraje Trójkąta Weimarskiego powinny szukać w przyszłości współpracy?

Jaka suwerenność w przyszłości?

Trudności, jakie napotkały propozycje Macrona ilustrują brak porozumienia między państwami członkowskimi, co do wizji Unii w przyszłości. Niewykluczone więc, że zwolennicy głębszej integracji spotkają się gdzieś pośrodku ze zwolennikami “Europy ojczyzn”. Wizja francuskiego prezydenta może okazać się bowiem zbyt ambitna, aby zdobyć aprobatę wszystkich aktorów europejskiej sceny politycznej, np. rządów państw Grupy Wyszehradzkiej, wyczulonych na zagadnienie suwerenności. Wydaje się jednak, że status quo jest niewystarczający do skutecznego rozwiązania obecnych problemów.

Dlatego pierwszym krokiem w celu przezwyciężenia impasu związanego z różnym pojmowaniem suwerenności powinno stać się zdefiniowanie obszarów, które mają być koordynowane na poziomie krajowym, międzyrządowym i ponadnarodowym. Włącznie z ewentualnym rozszerzeniem kompetencji Unii Europejskiej. W dziedzinie opieki zdrowotnej może to obejmować zintegrowane wspólnotowe podejście, np. w produkcji i dostarczaniu sprzętu medycznego, ulepszonych mechanizmów wczesnego ostrzegania lub pogłębionej koordynacji leczenia. Żadna z tych propozycji nie wymaga całkowitego przeniesienia polityki zdrowotnej na unijny poziom.

Zarządzanie kryzysowe wymaga natychmiastowych działań na szczeblu lokalnym i krajowym, tymczasem w przeszłości nie podejmowano wystarczających wysiłków wytyczenia długoterminowych strategii. Wreszcie ekonomiczne i społeczne skutki pandemii są wyzwaniem, z którym większość państw członkowskich nie poradzi sobie w pojedynkę. W tej materii niezbędne jest przygotowanie wspólnej odpowiedzi i współdzielenia odpowiedzialności przez państwa członkowskie, zwłaszcza dla krajów poważniej doświadczonych przez kryzys. Zaproponowany przez Komisję Europejską Fundusz Odbudowy UE (Next Generation EU) o wartości 750 mld euro, jest krokiem w dobrą stronę, ale musi jeszcze udowodnić swoją skuteczność, a przede wszystkim zostać zaakceptowany przez wszystkie 27 państw członkowskich.

Sposobem na zapobiegnięcie dalszym tendencjom odśrodkowym w Unii jest wzmocnienie europejskiej suwerenności gospodarczej, i chociaż w rzeczywistości po pandemii z pewnością będą na ten temat toczyły się jeszcze intensywne dyskusje, to wydaje się, że to jedyny sposób na uniknięcie rozbicia strefy euro – w konsekwencji podstawowych interesów gospodarczych i politycznych państw członkowskich.

Trójkąt Weimarski ma do odegrania ważną rolę w znalezieniu równowagi pomiędzy mającymi różne punkty widzenia Wschodem i Zachodem Europy. Istotną sporu nie jest bowiem proste przeciwstawianie dwóch wizji przyszłości Unii, lecz coś znacznie poważniejszego. Dzięki współdzieleniu suwerenności i współodpowiedzialności kraje członkowskie Wspólnoty pozostaną podmiotem na arenie międzynarodowej.

 

 

Jana Windwehr jest pracownikiem naukowym na Uniwersytecie Halle-Wittenberg w Niemczech.

Philipp Kahlert uczęszcza na studia doktoranckie na Uniwersytecie Halle-Wittenberg.

Fundacja Genshagen jest fundacją non-profit założoną przez komisarza rządu federalnego ds. kultury i mediów oraz kraj związkowy Brandenburgia. Wspiera ona dialog między Niemcami, Francją i Polską w duchu „trójkąta weimarskiego”. Najważniejszym darczyńcą zewnętrznym jest Federalne Biuro Spraw Zagranicznych.

Analiza należy do serii „Acting European? Unia Europejska a Trójkąt Weimarski w kontekście kryzysu koronawirusowego” stworzonej przez Fundację Genshagen. Autorami artykułów w serii są politolodzy z Francji, Niemiec i Polski.