SPONSOR
W skrócie:
Wraz z wejściem w życie Traktatu z Lizbony dużo słyszało się o tym, jak bardzo przybliża on Europę obywatelom. Jednym z mechanizmów, które wprowadził, mającym służyć temu „przybliżaniu”, jest inicjatywa obywatelska. Sama nazwa brzmi zachęcająco, ale i tajemniczo. Artykuły Traktatu, które się do niej odnoszą, są zaś mało konkretne. Cztery miesiące po wejściu jego w życie nazwa powoli zaczyna wypełniać się treścią. Komisja Europejska przedstawiła bowiem propozycję, jak inicjatywa obywatelska mogłaby w praktyce funkcjonować.
Żródło: Instytut Spraw Publicznych
Autor: Agnieszka Łada
Sam Traktat z Lizbony nie precyzuje tego bardzo szczegółowo. Mówi jedynie, że milion obywateli UE pochodzących ze znacznej liczby krajów ma prawo wskazać Komisji Europejskiej, jakie kroki powinna podjąć w danej dziedzinie, o ile instytucja ta posiada w tym obszarze kompetencje do działania. Resztę zasad należy dopiero wytyczyć, co właśnie ma miejsce. Komisja Europejska przygotowała odpowiednio szczegółową propozycję, którą przyjąć muszą Parlament Europejski i Rada.
Pierwsza propozycja Komisji, Zielona Księga, została poddana konsultacjom społecznym. Organizacje pozarządowe, eksperci i wszyscy zainteresowani mogli wyrazić swoje opinie, wątpliwości oraz zaproponować poprawki. Po ich zebraniu (spłynęło ponad 300, w tym od sieci organizacji, takich jak PASOS-Policy Association for an Open Society, do której należy Instytut Spraw Publicznych) i opracowaniu Komisja, 31 marca, przedstawiła gotową propozycję, którą przedstawiła Parlamentowi Europejskiemu i Radzie. Wydźwięk konsultacji był jasny – inicjatywa, aby była mechanizmem skutecznym, musi być jak najbardziej przyjazna dla obywateli oraz łatwo dostępna. Ale w celu uniknięcia niejasności i ewentualnych problemów w implementacji także zwierać pewne szczegółowe wytyczne. Co więc znajduje się w dokumencie KE?
Ile i skąd?
Traktat stwierdza, że inicjatywę obywatelską musi zgłosić minimum milion obywateli. Liczby krajów ich pochodzenia już nie określa. W wyniku konsultacji KE proponuje, by podpisy musiały pochodzić z przynajmniej 1/3 państw członkowskich. W każdym z takich krajów należy zebrać liczbę podpisów odpowiadającą liczbie posłów do Parlamentu Europejskiego przemnożonej przez 750. W przypadku Polski wychodzi wówczas ok. 37,5 tys. podpisów. Nie jest to wiele – we wspomnianej Zielonej Księdze mowa była o 0,2% obywateli danego kraju. Ale, i tu KE słusznie przywołuje argumenty zwolenników niższych limitów, zebranie podpisów od 0,2% populacji jest o wiele łatwiejsze w małym kraju niż dużym. Stąd zastosowanie wspomnianych mnożników. Taki system liczenia, choć wydaje się skomplikowany – bo dlaczego nie wyznaczyć konkretnego procentu? – ma pomóc wyznaczyć taką liczbę obywateli, którzy muszą poprzeć inicjatywę, która będzie porównywalnie łatwa do osiągnięcia we wszystkich państwach - nie za wysoką w dużych krajach a jednocześnie nie za niską w krajach małych. Wykazuje więc pewną praktyczną logikę.
Kto?
Podpisywać może się pod inicjatywą każdy obywatel, który w swoim kraju posiada prawo głosu w wyborach do Parlamentu Europejskiego – a więc w zależności od państwa osoba 16 lub 18-letnia. W konsultacjach pojawiły się głosy za ustaleniem jednego progu wieku na 16 lat. Argumentem przemawiającym za takim rozwiązaniem miałby być fakt, że zgłaszanie inicjatywy nie jest aktem wyborczym, a jedynie współkształtowaniem agendy unijnej – dobrze, jeśli w taki proces włączą się też najmłodsi. Wydaje się to słuszne, choć wyniki badań aktywności wyborczej wśród najmłodszych obywatel pokazują, że młodzież nie jest zainteresowana partycypowaniem w życiu publicznym. Należy się spodziewać, że obniżenie wieku niewiele by tu pomogło. Z drugiej strony może właśnie to byłaby metoda na pewną aktywizację młodzieży i zainteresowanie jej sprawami europejskimi.
Jak?
W każdym kraju inna, a więc i o różnym stopniu skomplikowania, może być procedura zbierania podpisów. Państwa mają tu bowiem swoje wytyczne. Organizacje zrzeszone w sieci PASOS wskazywały w swoim komentarzu do Zielonej Księgi, że należy zharmonizować te procedury w przypadku inicjatywy, aby zbyt wyśrubowane narodowe regulacje nie blokowały zbierania podpisów w jednym z państw. Jednoczenie warto, aby pewne krajowe normy zostały zachowane, bo pomogą następnie w danym państwie weryfikować podpisy. Z pewnością warto natomiast przy okazji wprowadzania inicjatywy obywatelskiej promować procedury online – ich upowszechnianie przy tego typu działaniach jak zbieranie podpisów pod europejską inicjatywą mogłoby mieć pozytywny wpływ na wdrażanie ich na poziomie krajowym, co jest wysoce pożądane. Komisja w swojej propozycji podaje dość ogólne wytyczne, nie odnosząc się do tych kwestii. Zobowiązuje się jednak do ustalenia technicznych norm zbierania podpisów online. Także procedura weryfikacji podpisów nie jest odgórnie uregulowana, pozostając w gestii państw. Musi ona jednak być przeprowadzona w trzy miesiące przez instytucję wskazaną wcześniej przez każdy kraj.
Zebrane – i co dalej?
Na zebranie podpisów będzie, według propozycji Komisji, 12 miesięcy od daty rejestracji inicjatywy przez Komisję i opublikowania przez nią. To odpowiedni czas – postulowany przez wielu ekspertów wypowiadających się w konsultacjach, w tym członków PASOS. Umożliwia zebranie podpisów w wielu krajach, a jednocześnie nie przeciąga procedury.
Po zebraniu 300 tysięcy podpisów z 3 krajów (a więc ok. jednej trzeciej liczby z jednej trzeciej krajów) organizator akcji wnoszenia inicjatywy będzie musiał poprosić Komisję o sprawdzenie, czy dana kwestia leży w gestii jej uprawnień i należy do obszaru uregulowań prawnych UE, które służą implementacji traktatów, a więc docelowo może być przez KE rozpatrywana w późniejszym etapie. Słusznie takie stwierdzenie zapadnie zanim jeszcze podjęty będzie wysiłek zebrania wszystkich wymaganych (miliona) podpisów oraz rozpoczęcia procesu ich weryfikacji. Nie każda bowiem inicjatywa będzie mogła prowadzić do zaproponowania przez Komisję nowych uregulowań prawnych, bo nie w każdym obszarze
Komisji wolno procedować. Gdy jednak dana propozycja leżeć będzie w gestii Komisji i znajdzie się już u niej wymagane milion podpisów sprawdzonych pod względem ich legalności przez wyznaczone instytucje poszczególnych państw członkowskich, KE ma 4 miesiące na odniesienie się do treści inicjatywy. To wystarczający czas, aby ją zbadać i ustalić, jakie kroki podjąć. Jednocześnie nie jest on zbyt długi, co chroni przed zdezaktualizowaniem się zagadnienia. Po tym okresie Komisja będzie musiała poinformować, co sądzi o danej inicjatywie i jakie planuje w tej kwestie działania. Jeżeli uzna, że nie podejmie żadnych kroków, musi uzasadnić ich brak.
Wzmocniona demokracja?
Mimo że na pierwszy rzut oka cała procedura może brzmieć skomplikowanie, wytyczne te są, zgodnie z założeniami powołania do życia inicjatywy obywatelskiej, łatwe do zastosowania. Komisja przygotowała już konkretne formularze, które w bardzo przejrzysty sposób wymagają podania przez inicjatorów jedynie najistotniejszych informacji. Ale czy istnienie prawa obywateli do zgłaszania inicjatywy faktycznie tak bardzo wzmacnia europejską demokrację? Na pewno jeden mechanizm nie rozwiąże wszelkich demokratycznych bolączek. Ale fakt, że istnieje, z pewnością jest istotny. Poprzez inicjatywę obywatele mogą zwrócić uwagę na, ich zdaniem, ważne zagadnienie, a w ten sposób przyczyniać się do kształtowania unijnej agendy. Komisja będzie zobligowana zająć się tematem, choć zawsze pozostaje możliwość, że dojdzie do wniosku o braku własnych kompetencji w danym obszarze i wówczas może nie podejmować dalszych kroków.
Nawet jeżeli okaże się, że ostatecznie projekt „nie przejdzie”, Komisja nie będzie kompetentna lub ostateczna treść dokumentu nie będzie idealnie odpowiadać zamierzeniom wnioskodawców, inicjatywa obywatelska i tak przyczynia się do wzmacniania demokracji i kształtowania wspólnoty w Europie. Nie bez znaczenia jest bowiem konieczność zjednoczenia wokół inicjatywy obywateli z różnych krajów. Wartość dodana jest w tym wypadku podwójna. Po pierwsze, tworzy się prawdziwa wspólnota wokół jakiejś idei – wspólnota ponadnarodowa, europejska. Po drugie, już sam proces zbierania podpisów, zachęcania obywateli do podjęcia działania jest realizowaniem idei demokracji.
Propozycja wypracowana przez Komisję może być jeszcze na pewno ulepszona. Swoje zmiany wprowadzić mogą Parlament Europejski i Rada, po pięciu latach przewidziana jest weryfikacja funkcjonowania mechanizmu. Należy więc teraz przyglądać się dalszym losom inicjatywy. Najpierw ostatecznej formie regulacji jej dotyczących, a potem – zastosowania przez obywateli. Wszystko bowiem sprawdza się w praktyce. Warto więc obecnie pomyśleć, czy istnieje zagadnienie, wokół którego warto by zbudować milionowe poparcie obywateli całej Unii i wypróbować wprowadzany mechanizm. Pierwsze inicjatywy, jeśli wszystko potoczy się według planu, będzie można zgłaszać już od grudnia tego roku.
* Dr Agnieszka Łada – Kierownik Programu Europejskiego/Analityk Instytutu Spraw Publicznych
** Komentarz ukazał się także na stronie internetowej Radia Wspólna Europa: www.radiopin.pl/europa. Radio Wspólna Europa gości na antenie Radia PiN co czwartek o godz. 17.30 i przybliża słuchaczom tematykę Parlamentu Europejskiego.