Holandia: praworządność bez Trybunału Konstytucyjnego

Holandia // źródło: flickr premiera Holandii Marka Rutte

W dyskusji na temat praworządności w Polsce często wymienia się przypadek braku Trybunału Konstytucyjnego w Holandii. Jak w takim razie Holandia, państwo założycielskie Wspólnot Europejskich, spełnia standardy w zakresie przestrzegania prawa i zachowania równowagi władz? Praworządność w Holandii zapewnia cały system wzajemnie powiązanych instytucji, zasad porządku prawnego oraz kultury prawnej – dowodzą dr Paul Meijknecht oraz Małgorzata Bos-Karczewskia, redaktor naczelna portalu Polonii Holenderskiej Polonia.NL.

 

Brak Trybunału Konstytucyjnego w Holandii może skłaniać do zadania kilku pytań:

  • Na jakich fundamentach opiera się zatem państwo prawa w Holandii, jeśli o zakazie sądowej kontroli konstytucyjności ustaw parlamentu stanowi art. 120 Konstytucji Holandii?
  • Kto strzeże kontroli konstytucyjności?
  • Jak Holandia spełnia standardy demokratyczne tj. gwarantowanie poszanowania praw podstawowych i praw człowieka oraz równowagę władz?

Na te pytania postaramy się odpowiedzieć.

W ustrój polityczny Holandii wbudowane jest wiele bezpieczników (tzw. checks and balances), spośród których najważniejszą rolę odgrywa szacunek władzy i obywateli do prawa i instytucji, kultura prawna tego kraju oraz wysokiej jakości system prawny, kształtowane przez wieki. Na tych fundamentach Holandia troszczy się o liberalną demokrację.

  1. Szacunek władz Holandii do prawa krajowego, międzynarodowego i unijnego oraz dla państwa prawa jest warunkiem koniecznym zaufania obywateli (ochrona praw podstawowych i praw człowieka) oraz sprawnego funkcjonowania kraju, instytucji, gospodarki i firm oraz jednolitego rynku, który Holandia uważa za dobro wspólne i fundament UE.
  1. Odpowiedzialność samego parlamentu ma pierwszoplanowe znaczenie. Konstytucyjnym zadaniem i obowiązkiem samego parlamentu jest przestrzeganie zgodności nowych ustaw z Konstytucją, której wierność ślubują posłowie i senatorowie (art. 60 Konstytucji).

W szczególności Pierwsza Izba (odpowiednik Senatu RP) traktuje ten obowiązek bardzo poważnie. Holenderski Senat określa się jako „chambre de réflexion”, bo dbanie o jakość prawodawstwa to priorytetowe zadanie senatorów.

Senat funkcjonuje przez to jako swego rodzaju niezależny strażnik (watch-dog) Drugiej Izby (odpowiednik Sejmu RP). Dlatego też niemożliwa jest sytuacja aprobaty parlamentu dla ustaw naruszających Konstytucję.

To dodatkowe zadanie Senatu jest zakorzenione w prawie 170-letnią tradycję holenderskiego parlamentaryzmu i jest niekwestionowane. Poza okresem okupacji (lata 1940-1945), ta senacka samokontrola działała sprawnie w Holandii od uchwalenia Konstytucji w 1848 r. Stąd wielki prestiż holenderskiego Senatu i samych senatorów.

  1. Kontrola konstytucyjności ex ante

Kluczową rolę na tym polu odgrywa Rada Państwa (Raad van State) o wielowiekowej tradycji. Powstała w 1531 r. jako ciało doradcze króla Niderlandów Karola V, a jej przewodniczącym jest głowa państwa – król Holandii.

Doradctwo jest konstytucyjnym zadaniem Rady Państwa (art. 73 Konstytucji ). Legislatywa ma obowiązek konsultowania z Radą ustaw i projektów aktów wykonawczych oraz traktatów międzynarodowych wniesionych do przyjęcia przez parlament. Opinie Rady nie są jednak dla legislatywy wiążące.

Rada Państwa pełni funkcję doradczą i kontrolną wobec projektów ustaw, ocenia projekty legislacyjne pod względem politycznym, prawnym, formalno-prawnym. Rada Państwa pełni rolę kontrolera ex ante, równoważy racje polityczne i prawa obywateli.

Analiza projektów ustaw pod kątem celów politycznych dotyczy szerokopojętej (nie wycinkowej) analizy skutków dla prawa i dla obywateli. Opinia Rady zostaje upubliczniona dopiero wraz z rozpoczęciem debaty w parlamencie nad projektem ustawy.

  1. Etyka i apolityczność

Członkowie Rady a także sędziowie z zasady nie kierują się preferencjami politycznymi, a merytorycznymi. Wszyscy sędziowie i także członkowie Rady Państwa w momencie ich powołania składają przysięgę na wierność Konstytucji. Gwarancją niezależności sędziów jest ich nieusuwalność (art. 117 Konstytucji) oraz fakt, że są oni nominowani przez króla z rekomendacji samych sądów.

  1. Rozproszona kontrola konstytucyjności

Rada Państwa nie ma kompetencji do ostatecznego stwierdzenia niezgodności z Konstytucją istniejących ustaw parlamentu (art. 120 Konstytucji). Sądy mogą poddawać kontroli tylko te ustawy, które nie pochodzą od parlamentu.

Ale jeśli obywatel uważa, że jego prawa podstawowe zostały naruszone w danej ustawie, istnieje duża szansa, że te prawa – poza samą Konstytucją – chronione są również przez międzynarodowe traktaty (np. Konwencję o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, akt prawny Rady Europy). W takim przypadku sędzia, a zatem ostatecznie Sąd Najwyższy, ma prawo kontroli zgodności konstytucyjnej tejże ustawy, ponieważ art. 120 Konstytucji nie obejmuje międzynarodowych traktatów.

Możliwość zaistnienia sytuacji, kiedy podstawowe prawo nie jest chronione poprzez jakiś traktat jest bardzo małe ze względu na dużą liczbę obowiazujących traktatów. To jest właśnie jeden z powodów, dla którego zdaniem przeważającej większości prawników i polityków w Holandii nie ma rzeczywistej potrzeby powołania odrębnego Trybunału Konstytucyjnego.

Jednakże od czasu do czasu pojawia się debata na ten temat. Kilka lat temu do Drugiej Izby trafił projekt ustawy w tej sprawie, jednak nie miał on – z powyższych powodów – wystarczającego poparcia ani w parlamencie, ani w opinii publicznej Holandii.

Nadrzędna zasada

Nadrzędną zasadą i wartością w Holandii jest przestrzeganie Konstytucji. Aby ochronić ustrój polityczny Holandii przed zakusami jej zmiany, postawiono zaporowe warunki dla jej rewizji: przyjęcie tymczasowej ustawy o zmianie Konstytucji łączy się z rozwiązaniem parlamentu i nowymi wyborami, a nowy parlament musi przyjąć 2/3 głosów ustawę dotyczącą zmiany Konstytucji.

„Festiwal Konstytucji” na 200-lecie

W 2014 r. Holandia obchodziła 200-lecie ustanowienia Konstytucji. Ten ważny w historii holenderskiej demokracji fakt wykorzystano, by przybliżyć społeczeństwu nie tylko historię powstania Konstytucji, ale także znaczenie tego najważniejszego aktu prawnego Holandii i instytucji państwowych. Przez pół roku trwały uroczystości pod hasłem „Festiwal Konstytucji”.

 

Autorzy:

Małgorzata Bos-Karczewska – ekonomistka, publicystka w Holandii, redaktor naczelna portalu Polonia.NL / @BosKarczewska

dr Paul Meijknecht – były prof. prawa postępowania cywilnego na Uniwerystecie Utrechckim, w latach 1999-2004 konsultant Komisji Kodyfikacyjnej prawa cywilnego przy Ministrze Sprawiedliwości RP