PARTNER

EurActiv.pl jest członkiem oficjalnego Klubu Przyjaciół Prezydencji

Reklama

Polska administracja na bakier z innowacjami

» Napisz do koordynatora sekcji

28.02.2011
Opublikowany w styczniu raport Komisji Europejskiej pt. „Innowacje w administracji publicznej” ukazuje gorzką prawdę o tym, jak mało innowacyjna jest polska administracja. Jeżeli jest to kwestia naszej mentalności, wówczas to właśnie sektor publiczny powinien pokusić się o jej transformację.

Żródło: DemosEuropa
Autor: Paweł Zerka

Reklama

Mentalność czy wadliwe bodźce?
Raport Innobarometer 2010 oparto na wywiadach z dyrektorami ds. strategii i menedżerami w instytucjach publicznych krajów UE oraz Norwegii i Szwajcarii. Próba badawcza liczyła ponad 4000, z czego sporo, bo ponad 400 osób przepytano w Polsce. Ze względu na swą konstrukcję, badanie nie pozwala na formułowanie silnych wniosków, mówi jednak wiele o funkcjonowaniu polskiej administracji i o tym, jak jej dyrektorzy postrzegają sami siebie.

O ile pod względem procentu instytucji, które w ostatnim czasie wprowadziły innowacyjne rozwiązania, Polska plasuje się w okolicach unijnej średniej (67,7% w Polsce, 66,3% w UE), o tyle dokładniejsza analiza źródeł i barier dla innowacyjności pozwala dostrzec skrajnie niski poziom kultury innowacyjnej w naszej administracji, zarówno na górze, jak i na dole hierarchii urzędniczej.

Przykładowo, na pytanie: „Jaki procent pracowników twojej instytucji uczestniczy w regularnych spotkaniach grupowych, na których dyskutuje się o rozwoju nowych lub poprawie istniejących usług, metod komunikacji czy organizacji?”, jedynie 4,7% polskich respondentów odpowiedziało, że „ponad 75%”, natomiast aż 21,9% - że „nikt”. Analogiczne liczby dla Szwecji to 38,5% i zaledwie 1%.

Wśród tych instytucji, które jakieś innowacje wprowadzają, niedoceniana jest w Polsce inicjatywa oddolna (obok Włoch, Rumunii, Czech i Cypru notujemy jeden z najgorszych wyników w Europie), która w Szwecji odgrywa ważniejszą rolę, niż inicjatywy pochodzące od Zarządu.

A nawet te ostatnie są w Polsce rzadziej uważane za istotne niż średnio w UE. Zarząd nie wspiera testowania nowych idei metodą „prób i błędów”: zdarza się tak jedynie w co dziesiątym przypadku, podczas gdy w przodującej pod tym względem Szwecji - w trzech przypadkach na cztery! Brak wsparcia ze strony Zarządu jest u nas wskazywany jako bariera dla rozwoju innowacji częściej niż w innych krajach UE (51,8% w porównaniu ze średnio 25,9% w UE) i to przez respondentów sprawujących przecież funkcje menedżerskie.

Ale bariery stoją nie tylko po stronie Zarządu. Za największy hamulec uznajemy wymogi regulacyjne: polscy respondenci wskazali na nie w 78% przypadków, wyprzedzając o kilka długości resztę państw unijnych (średnia dla UE to 35%). Za niemal równie istotną barierę uznano brak wystarczających zasobów ludzkich i finansowych: z 75,6% w porównaniu ze średnio 50,7% w UE znów wyprzedzamy inne kraje.

Co ciekawe jednak, częściej niż w reszcie Europy dostrzega się u nas bariery w postaci oporu pracowników (41,6% w porównaniu ze średnio 18,6% w UE; drugi najwyższy wynik w Unii) czy też niepewnej akceptacji po stronie odbiorców (35,2% w stosunku do średnio 17,7% w UE; najwyższy wynik w Unii). Nie wiadomo jednak, na ile świadczy to o niskiej innowacyjności otoczenia administracji, a na ile o sceptycyzmie menedżerów co do istnienia potencjału innowacyjnego wśród pracowników i użytkowników.

To, jak mało skłonna do innowacji jest polska administracja, odzwierciedla się m.in. w sposobie realizacji zamówień publicznych. Chociaż istnieją sposoby takiego ich stosowania, aby promowana była innowacyjność rozwiązań (np. poprzez wykorzystanie dialogu konkurencyjnego; czy też kryterium oferty najkorzystniejszej ekonomicznie – a nie cenowo), wciąż są one wykorzystywane rzadko. Omawiany raport pokazuje, że kryterium najniższej ceny pozostaje w Polsce popularniejsze niż w pozostałych krajach Europy (wskazało nań 44,7% respondentów, przy średniej unijnej 19,6%), podczas gdy kryterium innowacyjności rozwiązań pozostaje niedoceniane.

Można to tłumaczyć wadliwymi regulacjami: ustawą o zamówieniach publicznych, która stawia szereg barier dla zamówień wykraczających poza standard. Ale, po pierwsze, te bariery są do pokonania – o czym świadczą nowatorskie zamówienia coraz częściej realizowane przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego. Po drugie zaś, w rozmowach z pracownikami polskiej administracji na pierwszy plan wysuwają się inne powody: brak kompetencji po stronie urzędników przygotowujących zlecenia; brak liderów innowacji na szczeblu Zarządu; a także strach przed Najwyższą Izbą Kontroli. Pracownicy NIK-u ponoć wciąż podchodzą sceptycznie do innowacyjnych zamówień publicznych, przez co ci urzędnicy, którzy spróbują nowych rozwiązań, często narażeni są na nieprzyjemności. W ten sposób, niewłaściwe dyspozycje są utrwalane przez wadliwe bodźce.

Jedną nogą w PRL
Jeżeli by uznać zachowanie polskiej administracji za wyraz specyficznej nie-innowacyjnej mentalności, wówczas można pójść o krok dalej i zauważyć kolejne instytucjonalne czynniki, które taką mentalność mogą jedynie utrwalać w całym społeczeństwie.

Na czoło wysuwają się tutaj utrzymujące się niekorzystne warunki dla rozwoju biznesu. W raporcie Doing Business 2011 Polska zajmuje odległe, 70. miejsce (na 183 państwa), przy czym naszych głównych słabości szukać należy w obszarach: otwierania i zamykania biznesu, pozwoleń budowlanych, podatków oraz egzekucji umów. Równie blado wypadamy w rankingu wolności gospodarczej fundacji Heritage z 2011 r., zajmując 68. miejsce na świecie (ze 183 krajów) oraz dopiero 31. miejsce w regionie (z 43. krajów), przy czym za jedną z naszych głównych bolączek uznano wolność prowadzenia biznesu (112. miejsce na świecie!). Odrobinę lepiej wypadamy w Global Competitiveness Report 2010/11 (miejsce 39. na 139 państw), choć wciąż słabo, jeśli chodzi o otoczenie makroekonomiczne (miejsce 61.), jakość instytucji (54.) czy innowacyjność i wyrafinowanie biznesu (50.).

A to dopiero wierzchołek góry lodowej. Jeśli by dodać do tego system edukacji, o którym mówi się, że nie promuje kreatywności, oraz tendencję przedsiębiorców do tego, aby wciąż konkurować ceną, a nie jakością lub nowatorskim rozwiązaniem, wówczas można by dojść do przekonania, że w polskim społeczeństwie rozpowszechniona jest wybitnie nie-innowacyjna mentalność. Łatwo byłoby dopatrywać się jej źródeł w reliktach myślenia a la homo sovieticus, takich jak roszczeniowość, zachowawczość czy niski poziom wzajemnego zaufania. Sęk w tym, że im więcej czasu mija od końca PRL, tym mniej wypada nam usprawiedliwiać się jego niechlubną spuścizną.

Najwyższa pora, aby polski rząd wziął na siebie trudne lecz arcypotrzebne zadanie promowania „ducha innowacyjności”. I najlepiej, gdyby zaczął od siebie.

Administracja 2.0
Pomysłów, jak się za to zabrać, jest mnóstwo. Mniej rewolucyjne odnoszą się do eliminacji wadliwych regulacji, takich jak ustawa o zamówieniach publicznych, która nie ułatwia stosowania nowatorskich metod w zakupach rządowych. Nie ma też większego uzasadnienia, dlaczego resorty nie miałyby ujednolicić standardów, na przykład w odwoływaniu się do konsultacji społecznych czy w stosowaniu wspólnej identyfikacji.

W ślad za tym mogłaby pójść budowa wspólnych repozytoriów wiedzy, potrzebna choćby po to, aby jedno ministerstwo nie zlecało badań na ten sam temat, który został już zbadany dla innego resortu. Ministerstwa mogłyby zintegrować swoje Intranety, aby usprawnić współpracę i zwiększyć transparentność tego, kto za co odpowiada. To nie tylko ułatwiłoby pracę w międzyresortowych zespołach, lecz także sprzyjałoby zburzeniu „silosowej” mentalności. Kto wie, może w dalszej kolejności udałoby się doprowadzić do uwspólnienia takich usług, jak księgowość czy kadry, dla całej administracji centralnej?

Więcej pracy i determinacji wymagałaby przebudowa organizacyjna wewnątrz ministerstw. Istnieją jednak bodźce, które mogłyby skłonić urzędników wyższych i niższych szczebli do śmielszego zgłaszania „pomysłów racjonalizatorskich” i do większej współpracy góra-dół. Wiele zależy od tego, jak budowane są ścieżki kariery, jak stroma jest drabina hierarchii, z czego urzędnicy są rozliczani i jaka jest tolerancja dla ryzyka. Coraz śmielej podnoszony pomysł wprowadzenia kontraktów menedżerskich w administracji jest krokiem we właściwym kierunku, ale to dopiero początek drogi.

Kluczowa transformacja musi odbyć się w sposobie, w jaki administracja kontaktuje się z otoczeniem: przedsiębiorcami, ekspertami oraz zwykłymi obywatelami. Dlaczego rząd, planując działania wspierające polskich przedsiębiorców, nie zapyta ich o zdanie wykorzystując do tego Internet? Dlaczego do tej pory nie udało się w Polsce otworzyć danych i innych zasobów, gdy tymczasem w Stanach Zjednoczonych albo Wielkiej Brytanii strony typu www.data.gov <http://www.data.gov/> stają się źródłem pionierskich innowacji? Czemu usługi publiczne, takie jak system ochrony zdrowia, sądownictwo czy polityka edukacji, nie miałyby być współkształtowane, a nawet współrealizowane, przez państwo i obywateli?

Zacząć od siebie
Rozmaite badania od dawna i niezmiennie wskazują na to, że Polska pod względem innowacyjności ciągnie się daleko w tyle za czołowymi gospodarkami Europy i świata. W rankingu Global Innovation Index 2009/10 zajmujemy dopiero 47. miejsce na 132 kraje. Według opublikowanego 1 lutego 2011 r. raportu Innovation Union Scoreboard, Polska utrzymuje się w tyle grupy „umiarkowanych innowatorów”, z pozostałych krajów UE wyprzedzając jedynie Litwę, Łotwę, Bułgarię i Rumunię (czyli państwa nazwane eufemistycznie „niepozornymi innowatorami“) oraz Słowację (wynik zbliżony do naszego). Równie słabo wypadamy we wspomnianym już Global Competitiveness Report 2010/11.

Do poprawy tego niechlubnego wyniku mogłoby się przysłużyć usprawnienie systemu wsparcia dla polskich przedsiębiorców. Jednakże kluczem do powodzenia jakiejkolwiek strategii pro-innowacyjnej w Polsce będzie zmiana sposobów funkcjonowania samej administracji centralnej. To rząd i podległe mu ministerstwa powinny odgrywać rolę „liderów innowacyjności”, gdyż ich siła promieniowania na otoczenie biznesowe, eksperckie i na obywateli jest nie do przecenienia. Jeżeli polskim problemem faktycznie jest mentalność, wówczas w żaden inny sposób nie może być ona kształtowana równie silne, jak w dialogu państwo-obywatel.

Ów dialog ma silny wymiar praktyczny (np. kontakt obywateli ze służbą zdrowia lub systemem edukacji) oraz komunikacyjny (np. dyskurs kształtowany przez rząd w mediach), a wobec tego zmiana musi nastąpić zarówno w słowach, jak i w działaniu. Jeżeli udałoby się przemycić innowacyjność do powszechnej świadomości, wówczas mogłoby się rozpędzić się koło zmian i siłą rzeczy rosłaby innowacyjność polskich firm, konsumentów, urzędników. W tym momencie to koło kręci się, ale w odwrotnym kierunku.

W raporcie Innobarometer można dostrzec światełko nadziei. Na pytanie: „Czy w porównaniu z ostatnimi laty, przewidujesz wzrost innowacyjnych rozwiązań wprowadzanych przez Twoją instytucję?”, niemal 80% respondentów z Polski odpowiedziało „tak”, przy średniej unijnej 54,5%. Pod tym względem przodujemy w Unii, do spółki z... Grecją. Ciekawe, na ile faktycznie rodzi się u nas „duch innowacji”, a na ile chodzi o zwykłe nadrabianie zapóźnień i dalsze ulepszanie rozwiązań, które są u zarania złe?