Reklama
Kontekst.
Pomysł nadania obywatelom UE znaczącego głosu w procesie podejmowania decyzji narodził się już podczas obrad Konwentu Europejskiego w sprawie Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy. EIO została utrzymana przez Traktat Lizboński (TL). Zgodnie z art.11.4 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) nie mniej niż milion obywateli UE, którzy są obywatelami znaczącej liczby państw członkowskich (PCZ) może zwrócić się do KE o podjęcie inicjatywy ustawodawczej w sprawach o istotnej dla nich wadze. Pod koniec 2009 roku KE przyjęła Zieloną Księgę w sprawie EIO, która identyfikowała główne administracyjne i praktyczne kwestie przyszłego mechanizmu i jednocześnie zainicjowała publiczną debatę nad kształtem tego instrumentu. W rezultacie przeprowadzonych konsultacji KE przedstawiła projekt rozporządzenia w sprawie EIO, który został następnie zmodyfikowany przez Radę ds. Ogólnych (ang. GAC) 14 czerwca 2010 roku.
Mechanizm EIO.
Sygnatariusze EIO powinni pochodzić z co najmniej jednej trzeciej PCZ (obecnie 9). Załącznik I do projektu rozporządzenia wskazuje minimalną liczbę sygnatariuszy pochodzących z tej liczby PCZ (liczba deputowanych do PE z danego PCZ uzgodniona przez projekt decyzji Rady Europejskiej i zatwierdzony pod względem politycznym przez PE w 2007 roku pomnożona przez 750, w przypadku Polski: 51x750=38250). Legitymowani do poparcia EIO będą obywatele UE, którzy mogą oddać głos w wyborach do PE. Organizatorzy inicjatywy, zarówno osoby fizyczne jak i prawne, będą zobowiązani do rejestracji EIO w rejestrze prowadzonym przez KE przed rozpoczęciem zbierania deklaracji poparcia. KE odmówi rejestracji EIO, jeśli jest ona pozbawiona poważnego charakteru, stanowi nadużycie lub jest sprzeczna z podstawowymi wartościami europejskimi zawartymi w art. 2 TUE. Deklaracje poparcia powinny zostać zebrane w okresie 12 miesięcy po rejestracji. Zgodnie ze zmianami wprowadzonymi przez GAC, po zebraniu co najmniej 100.000 deklaracji poparcia przez sygnatariuszy pochodzących z co najmniej 3 PCZ, organizator powinien zwrócić się do KE o wydanie decyzji w sprawie dopuszczalności inicjatywy. W ciągu 2 miesięcy KE powinna wskazać czy EIO mieści się w zakresie jej uprawnień i czy dotyczy kwestii, które może regulować unijny akt prawny. W przypadku wydania decyzji o dopuszczalności EIO i jednocześnie zebrania niezbędnych deklaracji poparcia, organizator powinien przesłać je PCZ do zweryfikowania i poświadczenia. Organizator kieruje deklaracje poparcia do tych PCZ, które wydały wskazany w deklaracji dokument tożsamości. Tylko 6 PCZ (Dania, Irlandia, Holandia, Finlandia, Wielka Brytania, Słowacja) nie wymaga wskazywania dowodu tożsamości w deklaracji poparcia. W tych wypadkach organizator kieruje deklaracje do PCZ, w których znajduje się miejsce zamieszkania sygnatariusza wskazane w deklaracji lub PCZ, którego jest obywatelem. Po zakończeniu weryfikacji głosów PCZ dostarczają organizatorowi certyfikat poświadczający liczbę ważnych deklaracji. Poparta przez przynajmniej milion sygnatariuszy EIO może zostać następnie przekazana KE, która w ciągu 4 miesięcy dokona jej oceny. Zarówno organizatorzy, PE i Rada UE powinny zostać poinformowane o działaniach, które zamierza podjąć KE w związku ze zgłoszoną inicjatywą.
Ocena i znaczenie.
EIO należy do głównych priorytetów prezydencji belgijskiej. Przyjęcie rozporządzenia w sprawie EIO ma stanowić zwieńczenie obchodów pierwszej rocznicy funkcjonowania TL. Nie będzie to jednak łatwe zadanie, jako że PE już dziś wyraża swoje zaniepokojenie. Według dokumentu roboczego przygotowanego przez Komisję do spraw konstytucyjnych PE (AFCO) i projektu stanowiska Komisji do spraw petycji PE - liczba PCZ, z których pochodzą sygnatariusze powinna być ustalona na niższym poziomie: jednej czwartej (obecnie 7) lub nawet jednej piątej (obecnie 6) PCZ. Gwarantowałoby to szerszy dostęp do EIO. PE i Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich (ERPO) wyrażają zaniepokojenie, że ustanowienie testu dopuszczalności EIO na poziomie 100.000 deklaracji poparcia - jeśli okaże się negatywny - może skutecznie zniechęcić do podejmowania inicjatyw w przyszłości. Test powinien zostać przeprowadzony z chwilą lub zaraz po rejestracji EIO. Zdaniem KE trójstopniowe podejście (rejestracja, test dopuszczalności, a następnie ocena końcowa) pozwoli uniknąć przeładowania tego mechanizmu inicjatywami pozbawionymi poważnego charakteru czy szerokiego poparcia społecznego.
Projekt rozporządzenia nie uwzględnia publicznej debaty z organizatorami EIO. Zarówno deputowani do PE, jak i organizacje pozarządowe (NGO) wskazują, że istotna jest wymiana poglądów w sprawie EIO z jej organizatorami jeszcze przed podjęciem ostatecznej decyzji o EIO. Deputowani do PE i ERPO alarmują również, że instytucjonalna architektura, w której KE pełni rolę zarządcy i sędziego może wzbudzać krytykę. Żywa debata wokół EIO powinna być analizowana w szerszym kontekście. Przez lata PE dążył do wzmocnienia swojej pozycji. TL znacząco poszerza mandat PE i czyni z niego drugi, obok Rady UE, główny organ legislacyjny. Sam PE chce utrwalić przyznane mu przez TL kompetencje i manifestuje chęć uczestniczenia w procesie kształtowania prawa UE na wczesnym etapie. Dzięki EIO Parlament mógłby wpływać na Komisję w zakresie podejmowanych inicjatyw legislacyjnych. EIO poparta przez miliony obywateli ma większe znaczenie niż rezolucja lub lobbing. PE naciska więc na przyznanie większej liczby kompetencji nadzorczych w tym procesie. AFCO zaproponowała nawet utworzenie komitetu ad hoc, składającego się z przedstawicieli środowisk naukowych lub eksperckich powoływanych przez PE, KE i Radę UE. Podejmowałby on decyzje o dopuszczalności danej inicjatywy. EIO stworzy szeroką platformę dla dyskusji pan-europejskiej i może zostać wykorzystana przez europejskie partie polityczne do promocji ich interesów. Sojusz Socjalistów & Demokratów już zapowiada uruchomienie EIO w sprawie unijnego podatku od transakcji finansowych. Komitet Regionów i Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny pragną również odegrać znaczącą rolę w mechanizmie EIO. Na forum tych instytucji mogłyby odbywać się przesłuchania w sprawie inicjatyw, które zostały przekazane KE. Doradcza funkcja tych instytucji gwarantowałaby stworzenie niezależnej platformy dialogu pomiędzy KE a podmiotami popierającymi inicjatywę. Beneficjentami EIO będą też duże NGOsy. Dzięki rozwiniętej sieci kontaktów, znacznym zasobom finansowym i pomocy prawników, którzy wskażą, czy dana EIO wchodzi w zakres uprawnień KE, organizacje te mają większe szanse na powodzenie inicjatywy niż zwykli obywatele czy małe lokalne NGOsy. EIO nadal wymaga ulepszeń, aby stać się inicjatywą przyjazną obywatelom UE i dobrze zarządzaną.
Podczas posiedzenia AFCO z udziałem przedstawicieli parlamentów narodowych 30 września 2010 roku, Maroš Šefčovič, wiceprzewodniczący KE, wskazał, że planowany mechanizm posiada mankamenty. Wyraził wolę osiągnięcia kompromisu w kwestiach testu dopuszczalności, dopuszczenia publicznego przesłuchania organizatorów i wsparcia prawnego dla organizatorów EIO. Deklaracje poparcia będą zbierane nie tylko w formie papierowej, ale również online. Ma to na celu ograniczenie bariery administracyjnej i jednocześnie wyjście naprzeciw oczekiwaniom e-pokolenia. Projekt rozporządzenia nakłada w tym zakresie obowiązki na PCZ, jako że dane otrzymywane elektronicznie są przechowywane na ich terytorium. PCZ powinny wyznaczyć właściwe organy, które poświadczą, że system zbierania danych online przez organizatora spełnia wymogi dotyczące ochrony danych osobowych. Według danych opublikowanych przez KE w 2009 roku Polska wraz z Łotwą zanotowały najwyższy wzrost wśród państw UE w zakresie internetowego dostępu do podstawowych usług administracji publicznej (27% wzrost w Polsce w latach 2007-2009, obecnie poziom dostępności do podstawowych usług administracyjnych online wynosi 53%). Poparcie inicjatywy online może stanowić nie tylko wkład w budowę e-government w Polsce, ale również otworzyć dyskusję na temat wyzwań związanych z umożliwieniem Polakom głosowania online w wyborach parlamentarnych lub prezydenckich.
* Powyższa analiza ukazała się w Biuletynie PISM z dnia 26.10.2010 r.
